Kort Commentaar Omgevingsrecht | Week 19 en 20

In deze bijdrage bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele relevante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op het terrein van het omgevingsrecht.

In deze aflevering: opnieuw de spuitzone en een uitspraak over extern salderen bij een veehouderij centraal.

Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 13 mei 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:2772)

Een spuitzone van 0 meter bij nieuwbouw is niet redelijk.

In september 2023 heeft de raad van de gemeente Bergeijk een bestemmingsplan vastgesteld dat voorziet in de sanering van een agrarische bedrijfslocatie in Westerhoven. Het plan maakt de realisatie van 13 woningen op deze locatie mogelijk. Enkele omwonenden, onder wie een agrarisch bedrijf, hebben tegen het vaststellingsbesluit beroep ingesteld bij de Afdeling. Het agrarische bedrijf vreest onder meer dat verwezenlijking van het plan tot beperkingen in de bedrijfsvoering zal leiden.

Het agrarische bedrijf voert onder meer aan dat tussen de percelen waarop gewasbeschermingsmiddelen mogen worden toegepast en de voorziene woningen, met inbegrip van de daarbij behorende tuinen, geen afstand in acht is genomen.

De raad stelt zich op het standpunt dat op deze percelen thans geen gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. Daarnaast is in het plan een voorwaardelijke verplichting opgenomen tot het aanleggen van een dubbele haag, die eventuele drift van deze middelen zou moeten beperken indien deze in de toekomst alsnog worden toegepast.

De Afdeling overweegt als volgt:

”5.2. Vaste rechtspraak is dat er geen wettelijke bepalingen over de minimaal aan te houden afstanden bestaan tussen gronden waarop gewassen worden geteeld en nabijgelegen woningen en tuinen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 maart 2017, ECLI:NL: RVS:2017:868). In het algemeen wordt een afstand van 50 m als spuitvrije zone tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid, waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, niet onredelijk geacht (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:804). Dit betekent niet dat een kortere afstand in een bepaalde situatie niet redelijk zou kunnen zijn, maar aan het hanteren van een kortere afstand moet een goede motivering ten grondslag worden gelegd (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3303).”

En vervolgens:

“5.3. De raad heeft niet goed gemotiveerd dat het bestemmingsplan onaanvaardbare gezondheidsrisico’s door gewasbeschermingsmiddelen uitsluit. De raad is bij de vaststelling van het bestemmingsplan namelijk ten onrechte niet uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Weliswaar worden er op de agrarische percelen van [appellante sub 3] en anderen op dit moment geen gewasbeschermingsmiddelen gebruikt, maar het bestemmingsplan “Buitengebied Bergeijk 2011” sluit dit niet uit. In dit geval is de afstand tussen de woonbestemmingen op een aantal percelen in het plangebied en de agrarische percelen van [appellante sub 3] en anderen korter dan 50 m, namelijk 0 m. Een kortere afstand dan 50 m kan slechts worden gehanteerd als een zorgvuldig op de locatie toegesneden onderzoek daartoe aanleiding geeft. De voorwaardelijke verplichting van artikel 10.4.2 van de planregels dat het gebruik van woningen uitsluitend is toegestaan als bij de aanduiding “Groen – afschermende haag” een in dat artikel genoemde haag is ingericht, is dan ook onvoldoende. Dit betekent dat het besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb is genomen.”

Deze beroepsgrond slaagt daarom. De overige beroepsgronden slagen niet. Het beroep van het agrarische bedrijf is daarom gegrond, hetgeen leidt tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.

De vraag rijst of dit voorkomen had kunnen worden en welke stappen de raad van Bergeijk in dat verband had moeten zetten.

Op het eerste gezicht lijkt de raad de hiervoor aangehaalde vaste jurisprudentie van de Afdeling onvoldoende in de besluitvorming te hebben betrokken. Het uitsluitend voorschrijven van een dubbele haag is onvoldoende. Kennelijk ontbreekt bovendien een locatie-specifiek onderzoek waaruit volgt dat deze voorziening voldoende waarborgen biedt ter voorkoming van onaanvaardbare gezondheidsrisico’s.

In de uitspraak van 6 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4506) heeft de Afdeling een afstand van minder dan 50 meter bij nieuwbouw aanvaardbaar geacht, omdat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op het aangrenzende terrein binnen die 50 meter planologisch was uitgesloten door de functieaanduiding “specifieke vorm van agrarisch – milieuzone chemische gewasbeschermingsmiddelen”.

In die zaak ging het om een weiland dat hobbymatig werd gebruikt voor het houden van paarden. Volgens de Afdeling was het toelaatbaar dat, ten behoeve van een spuitzone, een agrarisch perceel wordt beperkt in zijn mogelijkheden en dat dus de maximale planologische maatregelen worden beperkt ten behoeve van woningbouw. De agrarische bestemming bleef daarbij in stand. 

Aangenomen moet worden dat een dergelijke situatie zich in Bergeijk niet voordoet en dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen daar in beginsel onderdeel uitmaakt van regulier agrarisch gebruik. In dat geval had een locatie-specifiek onderzoek moeten worden verricht om een afstand van minder dan 50 meter toereikend te kunnen motiveren. Een dergelijk onderzoek ontbreekt.

Extern salderen bij een veehouderij

Aan de orde is voorts de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 6 mei 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:2584) over een melkveehouderij in Zoeterwoude.

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland hebben in 2023 een natuurvergunning verleend voor de uitbreiding van een melkveehouderij in Zoeterwoude. Dit bedrijf beschikt over twee locaties.

Op locatie 1 vindt de uitbreiding plaats. Na intern salderen resteert een toename van de ammoniakdepositie op zes Natura 2000-gebieden. Het bedrijf zet daarom de volledige milieutoestemming van de tweede bedrijfslocatie in als mitigerende maatregel via extern salderen.

MOB heeft beroep ingesteld, waarna de rechtbank Den Haag het beroep gegrond heeft verklaard.

Gedeputeerde Staten hebben tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld.

Gedeputeerde Staten voeren aan dat de nog resterende geringe verschillen in de AERIUS-berekening worden veroorzaakt doordat beide bedrijfslocaties geografisch van elkaar zijn gescheiden. Dat zou leiden tot een rekenkundige schijntoename. Daarnaast wordt betoogd dat de beëindiging van de tweede locatie geen passende maatregel vormt, omdat die beëindiging gelet op de ligging en omvang van die locatie slechts een zeer gering effect heeft. Deelname aan een beëindigingsregeling zou volgens Gedeputeerde Staten niet mogelijk zijn. Onder die omstandigheden achten zij extern salderen een geschikte mitigerende maatregel.

De Afdeling acht de eerste hoger beroepsgrond gegrond. Het college mag, mits toereikend gemotiveerd, rekening houden met zogenoemde randeffecten die voortvloeien uit het feit dat beide locaties geografisch van elkaar zijn gescheiden en uit de omstandigheid dat de berekening wordt afgekapt bij toepassing van de 25 kilometergrens.

Indien de 25 kilometergrens buiten beschouwing wordt gelaten, resteert geen rekenkundige toename.

De tweede hoger beroepsgrond slaagt niet. Deze strandt op het additionaliteitsvereiste. Het college stelt zich op het standpunt dat de mitigerende maatregel niet benodigd is als instandhoudings- of passende maatregel, omdat de bijdrage van het bedrijf daaraan te gering zou zijn. Daarnaast wordt gewezen op de AERIUS Monitor, waaruit zou blijken dat in de zes betrokken Natura 2000-gebieden een daling van de ammoniakdepositie heeft plaatsgevonden.

De Afdeling volgt dit standpunt niet en overweegt:

“7.1.    Het additionaliteitsvereiste houdt in dat de inzet van intern of extern salderen als mitigerende maatregel alleen mogelijk is als de wijziging of beëindiging van de activiteit waarmee intern of extern gesaldeerd wordt niet al nodig is als instandhoudingsmaatregel (artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn) of passende maatregel (artikel 6 tweede lid, van de Habitatrichtlijn).

Als het college besluit dat intern of extern salderen als mitigerende maatregel kan worden ingezet dan moet hij bij de verlening van de vergunning motiveren dat door het treffen van instandhoudingsmaatregelen het behoud van de staat van instandhouding van natuurwaarden is gewaarborgd of dat het herstel van de staat van instandhouding daarvan mogelijk blijft. Het college kan dat doen door aannemelijk te maken dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625, onder 49.2).

Daarnaast moet het college motiveren op welke wijze hij invulling geeft aan de beoordelingsruimte die hij heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Het college kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1971, onder 81.5). Ook deze motivering dient voor elk Natura 2000-gebied, waarvoor intern of extern salderen als mitigerende maatregel wordt ingezet, te worden gegeven (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2973, r.o. 6.7).

7.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college ontoereikend heeft gemotiveerd dat aan het additionaliteitsvereiste is voldaan. De Afdeling stelt met de rechtbank voorop dat de hierboven uiteengezette motiveringsverplichting van toepassing is ongeacht de hoogte van het stikstofdepositiesaldo dat voor intern of extern salderen wordt ingezet. Dat de bijdrage van de activiteiten waarmee intern en extern gesaldeerd wordt gering is, daargelaten of dat hier zo is, betekent dus niet dat het college de additionaliteit niet hoeft te motiveren.

Met de verwijzing naar AERIUS Monitor, die een daling van stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden laat zien, en de aanname dat die daling zich zal doorzetten, gelet op de getroffen en voorgenomen landelijke en provinciale maatregelen, heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat aan het additionaliteitsvereiste is voldaan. De verwijzing naar de maatregelen is daarvoor te algemeen. Daarmee is niet inzichtelijk gemaakt wat het effect van die maatregelen in de Natura 2000-gebieden zal zijn en is niet onderbouwd dat de landelijke maatregelen en provinciale maatregelen zullen leiden tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie op de relevante natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2969, r.o. 13.4).

Het betoog slaagt niet.”

De Afdeling bevestigt, met verbetering van gronden, de uitspraak van de rechtbank. Het college zal derhalve een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van de uitspraken van zowel de Afdeling als de rechtbank, voor zover die niet in hoger beroep zijn bestreden. Daarbij is tevens het beoordelingskader van belang dat volgt uit de inmiddels bekende uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 over intern salderen en de vergunningplicht.

Uit deze uitspraak volgt opnieuw dat de Afdeling stringente eisen stelt aan de toepassing en motivering van het additionaliteitsvereiste. Algemene verwijzingen naar de AERIUS Monitor en naar voorgenomen landelijke en provinciale maatregelen zijn ontoereikend. Concreet en inzichtelijk moet worden onderbouwd dat deze maatregelen daadwerkelijk leiden tot de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie.

In het nieuw te nemen besluit kan Gedeputeerde Staten een eventuele vergunningverlening beter onderbouwen, niet alleen in het licht van deze uitspraak van de Afdeling, maar ook gelet op de gevolgen van de uitspraak van 18 december 2024, waarmee bij de vergunningverlening in 2023 nog geen rekening kon zijn gehouden.