Kort Commentaar Omgevingsrecht | Week 21

In deze blogreeks bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele interessante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en rechtbanken op het gebied van het omgevingsrecht. 

In dit KCO: meer mogelijkheden tot beperking vergunningvrij bouwen en opnemen voorschriften in omgevingsvergunning belangrijk voor handhaving.

Meer mogelijkheden tot beperking vergunningvrij bouwen (ECLI:NL:RVS:2026:2892)

De gemeenteraad van de gemeente Terschelling heeft op 28 september 2022 het postzegelplan “Badhotel Midsland aan Zee” gewijzigd vastgesteld. Op dezelfde datum heeft het college van Terschelling een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een badhotel bestaande uit een restaurant met 23 appartementen en een bijgebouw en verschillende andere bouwwerken. Tegen deze besluiten zijn verschillende appellanten opgekomen.

Door de appellanten wordt een veelheid van gronden aangevoerd. In deze blog richten wij ons echter op één van die gronden: volgens appellanten is het plan in strijd met provinciale verordening “Romte Fryslân 2014” (verordening). Daartoe voeren zij onder meer aan dat sprake is van strijd met artikel 2.1.1, derde lid, van de verordening. Uit dat artikellid volgt dat het plan moet voorzien in een zorgvuldige inpassing van de locatie binnen de landschappelijke en cultuurhistorische kernkwaliteiten uit de structuurvisie.  Het feit dat in artikel 3.3, onder c, van de planregels een voorwaardelijke verplichting is opgenomen die inhoudt dat de landschappelijke inpassing moet worden gerealiseerd en in stand gehouden conform bijlage 3 bij de plantoelichting, betekent volgens hen niet dat sprake is van een zorgvuldige inpassing. Appellanten wijzen er in dit kader onder meer op dat volgens hen, op grond van artikel 2.29 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), in samenhang gelezen met artikel 22.36 van het omgevingsplan gemeente Terschelling, bouwwerken kunnen worden gerealiseerd zonder dat acht hoeft te worden geslagen op de landschappelijke inpassing.

Artikel 2.29 van het Bbl en artikel 22.36 van het omgevingsplan gemeente Terschelling bepalen dat bepaalde bouwwerken vergunningvrij mogen worden gebouwd. Er vindt voor die bouwwerken geen toets plaats aan het omgevingsplan. Met andere woorden: het omgevingsplan kan (in beginsel) niet aan het realiseren van die bouwwerken, waaronder een bijbehorend bouwwerk, in de weg staan.

De Afdeling overweegt ten aanzien van deze beroepsgrond dat het in beginsel klopt dat op grond van artikel 2.29 van het Bbl, in samenhang gelezen met artikel 22.36 van het omgevingsplan gemeente Terschelling, vergunningvrije bouwwerken kunnen worden gerealiseerd zonder dat daarbij wordt getoetst aan artikel 3.3, onder c, van de planregels. Echter, de Afdeling ziet daarin geen grond voor de vrees van appellanten dat deze ook daadwerkelijk gerealiseerd zullen worden. Uit artikel 3.3, onder c, van de planregels volgt namelijk dat het niet is toegestaan de gronden en bouwwerken met de bestemming “Horeca” te gebruiken zonder dat de landschappelijke inpassing is gerealiseerd en in stand gehouden. Het realiseren van vergunningvrije bouwwerken in afwijking van de landschappelijke inpassing, zou daarom, ook onder het regime van de Ow, betekenen dat de gronden met de bestemming “Horeca” en de overige bouwwerken, waaronder het hoofdgebouw van het badhotel, niet meer mogen worden gebruikt. De landschappelijke inpassing wordt dan immers niet meer in stand gehouden. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee voldoende gewaarborgd dat deze vergunningvrije bouwwerken niet gerealiseerd worden.

In deze overweging vallen twee interessante aspecten op.

Ten eerste is op het bestemmingsplan vanwege het overgangsrecht het oude recht (de Wro) van toepassing. Toch neemt de Afdeling in aanmerking wat het plan met zich zou brengen als het in werking treedt en onder het regime van de Omgevingswet komt te vallen.

Ten tweede opent deze uitspraak de weg om vergunningvrije bouwwerken ook op een andere dan de reeds bekende wijze te beperken. Tot op heden was het vaste jurisprudentie van de Afdeling dat vergunningvrij bouwen onder voorwaarden beperkt kon worden door in het bestemmingsplan te bepalen dat gronden niet beschouwd moesten worden als ‘erf’. De inrichting van het erf ten dienste van het gebruik van het hoofdgebouw werd zodoende verboden, zodat de bepalingen, die vergunningvrij bouwen in de zin van het Besluit omgevingsrecht (oud) mogelijk maakten, niet van toepassing waren. Deze systematiek is door de Afdeling meermaals goedgekeurd (zie onder meer ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:571).

Met deze uitspraak komt daar dus een mogelijkheid bij. De Afdeling acht het toelaatbaar dat een voorwaardelijke verplichting in het plan (ook het omgevingsplan wat ons betreft) wordt opgenomen die bepaalt dat de gronden en bouwwerken met een bepaalde bestemming niet mogen worden gebruikt zonder dat de landschappelijke inpassing is gerealiseerd en in stand gehouden. Weliswaar kunnen de bijbehorende bouwwerken wel vergunningvrij worden gebouwd, maar deze (en in de uitspraak ook andere, namelijk het hoofdgebouw) kunnen dan niet (meer) worden gebruikt. Er is dan namelijk sprake van strijd met de landschappelijke inpassing.

Hoewel technisch gezien vergunningvrij bouwen niet wordt ingeperkt door deze manier van doen, heeft het wel die uitwerking. Immers, naar verwachting zal het niet voorkomen dat iemand bouwwerken bouwt die niet gebruikt mogen worden en mogelijk er zelf voor zorgen dat het hoofdgebouw ook niet meer gebruikt mag worden. Eén om in de gereedschapskist te stoppen voor de planologen.

Opnemen voorschriften in omgevingsvergunning belangrijk voor handhaving (ECLI:NL:RBMNE:2026:2392)

Deze rechtbankuitspraak handelt over handhaving op afwijken van verleende omgevingsvergunningen. 

In 2002 en 2008 zijn door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Huizen (college) vergunningen verleend voor het wijzigen van de gevel en de inrichting van een kantoorgebouw alsmede het wijzigen van het gebruik van een deel van het pand in sportgebouw op het perceel en het intern verbouwen van een sportschool. Op de bouwtekeningen van (een van) de vergunningaanvragen zijn veertig parkeerplaatsen getekend die bij de vergunning behorende tekeningen behoren. 

Tegen de sportschool in de parkeergarage van het kantoorgebouw is een verzoek om handhaving ingediend. Met het primaire besluit heeft het college een last onder dwangsom opgelegd vanwege een overtreding van het omgevingsplan door het gebruik van de parkeergarage zonder omgevingsvergunning als sportschool en vanwege het overtreden van de parkeernorm uit het bestemmingsplan. In bezwaar heeft het college dit besluit gewijzigd door last 1 in te trekken en last 2 te handhaven en het terugbrengen parkeerplaatsen in de oorspronkelijke staat.

De voorzieningenrechter stelt vast dat met de beslissing op bezwaar wordt beoordeeld of nog voldaan wordt aan de in 2002 en 2008 verleende vergunningen en de parkeernorm die daaruit zou voortvloeien en niet meer of er mogelijk strijd is met het huidige bestemmingsplan. De voorzieningenrechter overweegt verder dat het op grond van artikel 5.5 van de Omgevingswet verboden is om te handelen in strijd met een omgevingsvergunning, maar alleen voor zover het een voorschrift betreft. De voorzieningenrechter onderzoekt daarom of eisers hebben gehandeld in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning. Hij concludeert dat daarvan geen sprake is. De voorzieningenrechter ziet in de betreffende vergunningen namelijk geen voorschriften die voorschrijven dat de toegezegde parkeerplaatsen als zodanig beschikbaar moeten blijven. Volgens de voorzieningenrechter is er dan ook geen grond om handhavend op te treden tegen het in afwijking handelen van de verleende omgevingsvergunningen.

Mogelijk dat wel handhavend kan worden opgetreden tegen handelen in strijd met het omgevingsplan, maar dat zal het college eerst zelf moeten onderzoeken. Daartoe geeft de voorzieningenrechter het college de mogelijkheid via een bestuurlijke lus.

Uit deze uitspraak blijkt dat niet zonder meer kan worden gehandhaafd als in strijd met een verleende omgevingsvergunning wordt gehandeld. Als een vergunning wordt verleend, omdat -zoals in casu- wordt voldaan aan de parkeernormen, zal een voorschrift moeten worden opgenomen in de omgevingsvergunning dat ervoor zorgt dat die parkeerplaatsen ook beschikbaar blijven. Zonder een dergelijk voorschrift kan niet worden gehandhaafd tegen het in afwijking van de verleende omgevingsvergunning handelen, ook al maken de bouwtekeningen waarop de parkeerplaatsen zijn ingetekend integraal onderdeel uit van de vergunning. 

Overigens zij opgemerkt dat als in afwijking van een omgevingsvergunning is gebouwd, handhavend kan worden opgetreden met als grondslag dat een bouwwerk zonder omgevingsvergunning is gebouwd. Voor het afwijkende (deel van het) bouwwerk is dan geen omgevingsvergunning verleend, hetgeen in strijd met artikel 5.1 van de Omgevingswet kan zijn.