Kort Commentaar Omgevingsrecht | Week 25

Afdeling spreekt zich voor het eerst uit over de BOPA.

In deze bijdrage bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele relevante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op het terrein van het omgevingsrecht.

In deze aflevering: twee uitspraken over de BOPA, te weten over de weigering van een omgevingsvergunning voor een Bed & Breakfast en de weigering voor een BOPA voor een paardenkraamhotel en verder een uitspraak over het tijdelijk mogen “leasen” van stikstofruimte.

De BOPA voor de Bed en Breakfast.

Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 24 juni 2026 (ECLI:NL: RVS: 2026:3652).

In de lagere rechtspraak zijn er al legio uitspraken gedaan over de rechtmatigheid van een verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA).
Op 24 juni 2026 is voor de eerste keer een uitspraak gedaan in een hoger beroep over een omgevingsvergunning voor een BOPA.
Het ging om een door het college van B & W van Dordrecht verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een B & B op de begane grond van een woning in Dordrecht. De vergunning werd eerst verleend, maar na bezwaar van belanghebbenden/omwonenden herroepen omdat het college van mening was dat het realiseren van een B- &- B op die locatie strijdig is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Het beroep van de initiatiefnemer werd door de rechtbank ongegrond verklaard en laatstgenoemde ging in hoger beroep bij de Afdeling.
Hij betoogde onder meer dat er geen sprake is van schending van de privacy van omwonenden of overlast, dat hij maatregelen heeft genomen om dit te voorkomen en dat de buurt een gemengd karakter heeft met ook bedrijven, scholen en winkels. Verder heeft hij de B- &- B nodig als aanvulling op zijn pensioen.

De Afdeling verklaart het hoger beroep ongegrond en overweegt als volgt:

“7. Met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow, gelezen in combinatie met de begripsomschrijving van de ‘buitenplanse omgevingsplan activiteit’ in de bijlage van de Ow, beschikt het college over de bevoegdheid om op grondslag van een aanvraag een omgevingsvergunning te verlenen voor een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan en die niet met toepassing van de beoordelingsregels van het omgevingsplan kan worden verleend. Het college kan de omgevingsvergunning, gelet op artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl, alleen verlenen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bij de beoordeling van de aanvraag weegt het college de betrokken belangen af. De Afdeling oordeelt niet zelf of met het besluit over de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of dat besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan, binnen het kader van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.” 

En voorts:

“”8.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college goed heeft gemotiveerd dat en waarom de B&B wat aard en uitstraling betreft niet in de woonomgeving past, waarbij het college doorslaggevende betekenis heeft mogen toekennen aan de kenmerken van de woonbebouwing op deze locatie. Het gaat om een rij met twaalf woningen met kleine open terrassen waar geen schuttingen zijn toegestaan, waardoor de buitenruimten bij de woningen met elkaar in verbinding staan. Daarnaast is er een gezamenlijk looppad dat vlak langs de ondiepe terrassen, en daarmee ook vlak langs de woningen zelf, loopt. Het college heeft groot belang kunnen hechten aan de relatief grote inbreuk op de privacy van omwonenden die ontstaat als de gasten van de B&B gebruik maken van het gezamenlijk looppad en het terras. Hoewel, zoals [appellant] betoogt, de rechtbank eraan voorbij lijkt te zijn gegaan dat het de bedoeling is dat de B&B wordt ontsloten via het pad in het grasveld en het poortje in het hekje, is, ondanks dat dit is opgenomen in de huisregels, niet uitgesloten dat de gasten van de B&B van het gezamenlijk looppad gebruik maken, met name als het pad over het grasveld niet (goed) onderhouden wordt of met slecht weer niet of slecht begaanbaar is. Daarbij wijst de Afdeling erop dat [appellant] niet altijd aanwezig is om ervoor te zorgen dat zijn gasten alleen gebruik maken van het pad in het grasveld. Dat, zoals [appellant] aanvoert, de omgeving van de woningen een gemengd karakter heeft, op sommige momenten veel mensen in het openbaar gebied aanwezig zijn en één van de buren wel een afscheiding op zijn terras heeft aangebracht, doet niet af aan de hiervoor vermelde kenmerken van de woonbebouwing en de inbreuk die de gasten van de B&B daardoor op de privacy van omwonenden kunnen maken. Tegenover het belang van omwonenden staat het financiële belang van [appellant]. De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht overwogen dat het college de belangen van omwonenden zwaarder heeft kunnen laten wegen dan dat belang van [appellant]”.

De Afdeling overweegt uitdrukkelijk dat zij een BOPA-omgevingsvergunning, anders dan een college niet toetst aan de ETFAL maar aan het recht. Daarbij wijst de Afdeling erop dat een toets aan het evenredigheidsbeginsel onderdeel kan uitmaken van de toets of voldaan wordt aan ETFAL. Een college kan dus ook aan het evenredigheidsbeginsel toetsen.

Nu de Afdeling stelt dat zij toetst aan het recht is het goed denkbaar dat er in toekomstige gevallen ook toetst wordt aan andere beginselen waaronder het vertrouwensbeginsel. Dit betreft in essentie dezelfde toets als onder het oude recht, de Wabo. Hierin is derhalve geen wijziging gekomen.

BOPA inzake het paardenkraamhotel te Wilnis

Afdeling bestuursrechtspraak 24 juni 2026 (ECLI:NL: RVS: 2026:3406).

In deze zaak weigerde het college van De Ronde Venen in 2024 medewerking aan een omgevingsvergunning voor het vergroten van een paardenkraamhotel. Er was in 2022, onder oud recht, wel een omgevingsvergunning verleend voor een schuur die in gebruik zou worden genomen als paardenkraamhotel maar deze was, zo bleek bij controle gebouwd in afwijking van de vergunning. De lengte bedroeg 20 meter in plaats van 16 meter.

Het bezwaar en het daaropvolgende beroep werd ongegrond verklaard.

In hoger beroep wordt onder anderen aangevoerd dat een dergelijk paardenkraamhotel een grondgebonden agrarisch bedrijf zou zijn en daarmee in overeenstemming met de vigerende bestemming. De Afdeling overweegt dat er geen sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf want het is geen paardenhouderij of paardenfokkerij. Verder stelt de appellant dat het college al onder oud recht het gebruik als paardenkraamhotel zou hebben toegestaan en dan is er geen geldige reden de BOPA te weigeren.

De Afdeling overweegt onder 5.5. onder verwijzing naar een uitspraak van 12 september 2018 (ECLI:NL: RVS:2981) dat een verleende vergunning in afwijking van het bestemmingsplan slechts betrekking heeft op dat plan en gebruik en zich niet uitstrekt tot toekomstige aanvragen voor andere bouwplannen op dezelfde locatie

Van belang is verder de volgende overweging van de Afdeling onder 5.5.:

“”Een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit omvat op grond van de Ow namelijk ook alleen de toestemming om de aangevraagde activiteit uit te voeren en houdt nog geen wijziging in van het omgevingsplan. Artikel 4.13, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet geeft evenmin aanleiding voor wijziging van die rechtspraak. Dat artikel strekt ertoe rechten te eerbiedigen die worden ontleend aan een onherroepelijke omgevingsvergunning, verleend op grond van het recht zoals dat gold voor inwerkingtreding van de Ow, maar brengt geen wijziging aan in het rechtsgevolg van een dergelijke omgevingsvergunning. Het voorgaande betekent dat de in 2022 verleende 4 omgevingsvergunning voor het paardenkraamhotel geen grondslag kan bieden voor de vergunningverlening voor de aangevraagde uitbreiding””.

Met betrekking tot de toepassing van een BOPA wordt als volgt overwogen:

“”7. [Appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de aanvraag in strijd is met de instructieregels uit de Omgevingsverordening provincie Utrecht (OVU), zoals deze gold op 1 januari 2024. Het college is daarom ten onrechte tot de conclusie gekomen dat wegens strijd met artikel 8.0b, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) geen omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan worden verleend, aldus [appellante]. 7.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag in strijd is met artikel 8.1, tweede lid, en met artikel 9.3 van de OVU. Volgens het college is de aanvraag daarom in strijd met artikel 8.0b, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bkl en moet de 5 omgevingsvergunning daarom worden geweigerd. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank, zij het op andere gronden, terecht tot de conclusie is gekomen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag in strijd is met artikel 9.3 van de OVU en de omgevingsvergunning daarom moet worden geweigerd. Hierna zal de Afdeling uitleggen waarom die conclusie juist is.

7.2. Uit artikel 8.0b, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bkl volgt dat op de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, anders dan een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang, de op grond van artikel 2.22 van de wet gestelde regels over omgevingsplannen van overeenkomstige toepassing zijn. In het verlengde daarvan en – zo begrijpt de Afdeling – voor de leesbaarheid bepaalt de OVU in artikel 1.4, eerste lid, onder b, dat onder een omgevingsplan ook een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verstaan. 7.3. Uit artikel 9.3 van de OVU volgt dat een omgevingsplan dat betrekking heeft op locaties binnen “Landelijk gebied” geen verstedelijking toelaat, tenzij in de OVU anders is bepaald. Van verstedelijking is volgens de begripsbepalingen in Bijlage I bij de OVU sprake als een omgevingsplan ten opzichte van het geldende regime nieuwe mogelijkheden biedt voor vestiging of uitbreiding van stedelijke functies. Onder een stedelijke functie wordt, gelet op de begripsomschrijving in Bijlage I bij de OVU, een niet-agrarisch bedrijf verstaan. De OVU verstaat onder een agrarisch bedrijf een bedrijf dat is ingericht voor zowel de grondgebonden als niet-grondgebonden activiteiten: het telen van gewassen, boomteelt daaronder begrepen, of het houden van dieren (veehouderij), een en ander ten behoeve van het voortbrengen van producten. Het paardenkraamhotel is naar het oordeel van de Afdeling niet een dergelijk agrarisch bedrijf, omdat het bedrijf niet is ingericht ten behoeve van het voortbrengen van producten. Het voorgaande betekent dat de aanvraag van [appellante] betrekking heeft op de uitbreiding van een niet-agrarisch bedrijf en daarmee op de uitbreiding van een stedelijke functie, wat op grond van artikel 9.3 van de OVU niet is toegelaten. Alleen al omdat de aanvraag voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit in strijd is met artikel 9.3 van de OVU, is het college terecht tot de conclusie gekomen dat de omgevingsvergunning op grond van artikel 8.0b, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bkl moet worden geweigerd. De vraag of de aanvraag ook in strijd is met artikel 8.1, tweede lid, van de OVU hoeft daarom niet te worden beantwoord omdat dit antwoord niet tot het oordeel kan leiden dat de weigering van de omgevingsvergunning onterecht is. Het betoog slaagt niet.”

Het hoger beroep is ongegrond.

De uitspraak is voor wat betreft de door de Afdeling gevolgde redenering goed te volgen. Een paardenkraamhotel is nu eenmaal niet een grondgebonden agrarisch bedrijf en daarmee valt de grondslag voor een BOPA, gelet op de instructieregel, weg. De uitspraak, met name de overweging onder 5.5. toont aan dat de BOPA in feite niets anders is dan een omgevingsvergunning strijdig gebruik. Men dient zich dit goed te realiseren. Gemeentebesturen moeten dus niet te veel waarde toekennen aan de BOPA. Het is niet de “heilige graal” waardoor en waarmee alles zou kunnen.

De appellante zal zich tevreden moeten stellen met de vergunning uit 2022 en zal de schuur daarmee in overeenstemming moeten brengen.

Het leasen van stikstofruimte.

Afdeling Bestuursrechtspraak 24 juni 2026 (ECLI:NL: RVS: 2026:3685).

Een geitenhouderij dient een aanvraag voor een uitbreiding in op grond van de Wet natuurbescherming.

Hoewel het aantal geiten niet wordt verhoogd leidt toepassing van mechanische ventilatie tot een toename van de ammoniakdepositie. Dat is volgens de aanvraag slechts tijdelijk omdat de geitenhouderij de stallen zal voorzien van een luchtwasser. Om deze toename te mitigeren wordt er van een andere geitenhouderij stikstofruimte geleased. Dit laatste bedrijf benut haar natuurvergunning dan voor een gedeelte niet, totdat de luchtwasser is gerealiseerd. Dit wordt vastgelegd in een civielrechtelijke overeenkomst en GS wordt verzocht tot gedeeltelijke buitengebruikstelling van de natuurvergunning van het saldogevende andere geitenbedrijf.GS gaat hierin, in een besluit uit 2022 mee voor een periode van maximaal 2 jaar.

De beleidsregel van de provincie kent in beginsel de optie om onder strikte voorwaarden stikstofruimte te leasen. MOB en andere komen in beroep op tegen deze vergunning en de rechtbank verklaart het beroep gegrond. De geitenhouderij gaat in hoger beroep.

De Afdeling overweegt dat het zogenaamde leasen een vorm van extern salderen is en dus aan alle eisen voor extern salderen zal moeten voldoen. In beginsel moet inzet van geleasede stikstofruimte voor tijdelijke projecten mogelijk zijn.

Dat betekent onder meer dat moet worden voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Ook zal, anders dan GS meende, de natuurvergunning van de saldogever moeten worden aangepast en wel zodanig dat uit voorschriften blijkt dat hij tijdelijk geen gebruik mag maken van de stikstofruimte. Het moet bestuursrechtelijk handhaafbaar zijn. De aanvrager zal dat uitdrukkelijk moeten overeenkomen met de saldogever.GS zal ook moeten toetsen of het additionaliteitsvereiste zich verzet tegen medewerking aan de aanvraag.

Daarnaast is het mogelijk, aldus de Afdeling, dat de saldogever, na ommekomst van de leaseperiode een nieuwe vergunning nodig heeft als hij zijn vergunde activiteit hervat. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als moet worden geoordeeld dat niet langer sprake is van een en hetzelfde project.

Uit de uitspraak blijkt dat de Afdeling het verleasen niet op voorhand uitsluit. Er worden wel strenge eisen aan gesteld die ook gelden bij extern salderen Het alleen civielrechtelijk vastleggen van rechten en plichten van saldogever en saldo-ontvanger is onvoldoende. Het moet ook bestuursrechtelijk geborgd zijn en de saldogever moet zich goed realiseren dat na ommekomst van de termijn mogelijk zijn vergunning moet worden gewijzigd.

Het is dus de vraag of het verleasen voor de praktijk aantrekkelijk is gezien de vele haken en ogen die eraan kleven.