Kort commentaar omgevingsrecht week 31

Een goed voorschrift is een uitvoerbaar voorschrift: behoorlijke uitvoerbaarheid is essentieel

In deze aflevering: een uitspraak van de Afdeling over het PIP voor Natura 2000 gebied Springendal en Dal van de Mosbeek en een uitspraak over de vraag of er voldoende onderzoek is gedaan naar aanleiding van een handhavingsverzoek.

Provinciale Inpassingsplan (PIP) Springendal en dal van de Mosbeek
Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 29 juli 2026 (ECLI:NL: RVS: 2026:4436)

Dit PIP van Provinciale Staten van Overijssel (PS) uit 2023 heeft als primaire doel het planologisch mogelijk maken van herstelmaatregelen in het Natura 2000 gebied Springendal en dal van de Mosbeek die PS noodzakelijk acht om de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied te behalen. Het ging om maatregelen om verdroging en vermesting tegen te gaan waaronder vernatting van gronden, verondieping van beken en sloten, beperking van nutrientenuitspoeling en omzetting van bepaalde landbouwgrond in natuur.

Het is van belang te weten dat de meeste maatregelen betrekking hebben op gronden gelegen buiten het Natura 2000 gebied. Deze gronden zijn voor de landbouw in gebruik.

Er zijn door appellanten verscheidene beroepsgronden naar voren gebracht. In deze bijdrage gaat het alleen over de voorgeschreven evenwichtsbemesting op bepaalde percelen in de omgeving van het Natura 2000 gebied.

Enkele appellanten stellen dat de planregels een verboden gebodsbepaling bevatten die grondgebruikers zouden verplichten deze evenwichtsbemesting toe te passen. Deze vorm van bemesting is door PS voorgeschreven om uitspoeling van meststoffen te voorkomen doordat de geteelde gewassen de meststoffen opnemen. Dat gebod zou volgens appellanten in strijd zijn met de onder oud recht (de Wro) geldende toelatingsplanologie.

De Afdeling verwerpt dit standpunt en overweegt dat het PIP niet verplicht om gronden te bemesten maar als men dat wel doet dan dient men dit te doen volgens het regime van evenwichtsbemesting. Dan is er geen strijd met de beginselen van de toelatingsplanologie.

De Afdeling citeert de definitie van het begrip “evenwichtsbemesting”, zoals opgenomen in het inrichtingsplan waarnaar in het PIP wordt verwezen:

 “ ”Evenwichtsbemesting betekent dat een gewas op jaarbasis op een perceel net zoveel meststof krijgt toegediend als dat het onttrekt aan het perceel. (Freriks & Van Schooten, 2016). Het doel van deze maatregel is verrijking van het grondwater met nutriënten (vooral nitraat en fosfaat) via lokale grondwaterstromen zo veel mogelijk te beperken. Dit betekent concreet het bijhouden van een stikstofboekhouding, bemesting naar verwachte opbrengst en dat per gift rekening wordt gehouden met nog beschikbare nutriënten voor het gewas “’.

Deze omschrijving is, aldus de Afdeling voldoende bepaald omdat het in het inrichtingsplan is omschreven als een “”nulbalans”, De Afdeling overweegt als volgt:” Hieruit blijkt dat evenwichtsbemesting inhoudt dat een gewas op jaarbasis op een perceel precies evenveel meststof krijgt toegediend als dat het onttrekt aan dat perceel en dat er dus sprake moet zijn van een zogenoemde ‘nulbalans.”

Tot zover gaat de Afdeling mee met het besluit van PS.

Echter, de Afdeling oordeelt vervolgens dat de uitvoerbaarheid van de normen van evenwichtsbemesting onvoldoende zijn onderbouwd. Zo is het onduidelijk hoe de grondgebruiker praktisch moet voldoen aan deze zogenaamde “nulbalans “, hoe er rekening moet worden gehouden met aspecten waar hij geen invloed op heeft, zoals weersomstandigheden, hoe moet worden vastgesteld hoeveel nutriënten er daadwerkelijk zijn onttrokken en welke eisen aan de (mest)boekhouding worden gesteld. Deze gebreken brengen met zich mee dat onvoldoende is gemotiveerd dat deze maatregel daadwerkelijk uitvoerbaar is.

Dit oordeel toont aan dat de Afdeling in beginsel het opleggen van gebruiksbeperkingen op percelen om Natura 2000 doelen te realiseren, toestaat. Er gelden wel belangrijke randvoorwaarden: duidelijk zal moeten zijn hoe de naleving wordt vastgesteld, hoe de handhaving kan plaatsvinden en of de norm realistisch uitvoerbaar is.

Aan de orde is verder de vraag of het oordeel onder huidig recht anders zou luiden. De Omgevingswet gaat verder dan alleen activiteiten toelaten op grond van het omgevingsplan en er is ruimte voor (meer) regulerende en sturende regels, zoals bijvoorbeeld maatwerkregels en instructieregels. Op basis daarvan mogen regels over “evenwichtsbemesting” nog steeds. Onder huidig recht zal dus niet zozeer de vraag zijn of dergelijke verplichtingen hoegenaamd toelaatbaar zijn. De verplichtingen zullen veeleer worden getoetst aan de vraag of ze voldoende concreet, en uitvoerbaar zijn en voldoen aan het evenredigheidscriterium.

Een dergelijke toets leidt doorgaans tot hetzelfde eindresultaat als onder oud recht.

Wanneer heeft een gemeente voldoende onderzoek gedaan naar een handhavingsverzoek?
Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 29 juli 2026 (ECLI:NL: RVS:2026:4422)

De uitspraak van 29 juli 2026 zag op een gedeeltelijke afwijzing van twee handhavingsverzoeken. Een omwonende van twee varkenshouderijen in Raalte verzocht het college van burgemeester en wethouders van Raalte om handhavend op te treden tegen de aanvoer, opslag en afvoer van CCM (Corn Cob Mix; een dierenvoer dat wordt gemaakt van gemalen maïsmix). Volgens appellant veroorzaakten deze activiteiten geluidsoverlast en vonden zij vaker plaats dan volgens de vergunning was toegestaan. Het college heeft de verzoeken gedeeltelijk afgewezen.

Appellant stelt dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de gestelde overtredingen. Volgens appellant is de afwijzing van het handhavingsverzoek gebaseerd op slechts één controle, terwijl hij meerdere meldingen van vermeende overtredingen heeft gedaan. Daarbij voert hij aan dat het college zelf heeft gesteld dat nader onderzoek nodig was, maar dat dit niet heeft plaatsgevonden.

De Afdeling stelt dat het college voldoende onderzoek had verricht. Anders dan appellant betoogt, heeft de Omgevingsdienst IJsselland (Omgevingsdienst) niet alleen een controle op locatie uitgevoerd, maar ook de weegbonnen van beide bedrijven gecontroleerd. Daarnaast heeft de Omgevingsdienst de activiteiten die volgens appellant een overtreding opleverden, getoetst aan beide omgevingsvergunningen. De enkele stelling van appellant dat vaker gecontroleerd had moeten worden, was onvoldoende. Naar aanleiding hiervan mocht het college concluderen dat geen sprake was van de gestelde overtredingen. De Afdeling is van oordeel dat het college geen nader onderzoek hoefde te verrichten om op het handhavingsverzoek te kunnen beslissen.

Interessant aan deze uitspraak is het oordeel van de Afdeling dat een aankondiging dat nader onderzoek zal worden gedaan, niet inhoudt dat nader onderzoek ook nodig is voor een besluit op het handhavingsverzoek. Uit een dergelijke aankondiging volgt slechts het voornemen van het college om te blijven controleren of in de toekomst geen overtredingen zullen plaatsvinden. Het college mag een handhavingsverzoek afwijzen en daarbij aangeven dat in de toekomst controles zullen worden uitgevoerd.

Deze uitspraak onderstreept het belang van een concrete onderbouwing van een handhavingsverzoek. Een bestuursorgaan mag een handhavingsverzoek afwijzen indien uit zorgvuldig onderzoek volgt dat geen sprake is van een overtreding. Daarbij hoeft niet elke melding van een vermeende overtreding te worden gecontroleerd.