Kort Commentaar Omgevingsrecht Week 33 – 34 | De grens van ETFAL: ruimtelijke relevantie terug van weggeweest?

In deze blogreeks bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele interessante uitspraken van de bestuursrechters op het gebied van het omgevingsrecht. In deze aflevering: de bevoegdheid van het college bij gemeentegrensoverschrijdende activiteiten, de grenzen van het ETFAL-criterium en exceptieve toetsing van een voorbereidingsbesluit.

Bevoegdheidsperikelen op de gemeentegrens (ECLI:NL:RVS:2026:4867)

In een uitspraak van 19 augustus 2026 oordeelt de Afdeling over een omgevingsvergunning voor het organiseren van hippische wedstrijden door een manege die deels op het grondgebied van de gemeente Breda en deels op het grondgebied van de gemeente Zundert was gelegen. Een milieuvereniging en andere appellanten kwamen in hoger beroep op tegen het oordeel van de rechtbank dat de omgevingsvergunning terecht was aangevraagd bij en verleend door het college van B&W van Breda. De Afdeling laat dat oordeel echter in stand.

Op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo was het college van B&W van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, bevoegd om op de aanvraag voor een omgevingsvergunning te beslissen (deze regel geldt ook weer onder de Omgevingswet, zie artikel 5.14 Ow). Appellanten voerden aan dat het zwaartepunt van het project in Breda lag, omdat de oppervlakte van de gebruikte gronden in Breda veel kleiner was dan in Zundert (31.789 m² versus 44.215 m²). Daarnaast was van belang dat er drie typen wedstrijden zouden worden georganiseerd, waarvan de wedstrijden van type 1 en type 2 weliswaar het meeste zouden plaatsvinden, maar de wedstrijden van type 3 op een veel grotere oppervlakte en vooral in Zundert werden georganiseerd. Tot slot was volgens appellanten de meest ingrijpende afwijking van het bestemmingsplan de afwijking in Zundert, waar een natuurbestemming op de gronden rustte (in plaats van een agrarische bestemming zoals op de Bredase gronden).

De Afdeling is het daar niet mee eens. Om te bepalen in welke gemeente het betrokken project hoofdzakelijk plaatsvindt, zijn niet alleen de oppervlakte, maar ook de intensiteit van het aantal deelnemers en de frequentie van de wedstrijden en het bijbehorend parkeren van belang. Gezien het feit dat de wedstrijden van type 1 en type 2 zes keer zo vaak georganiseerd mochten worden en aanzienlijk meer deelnemers zouden hebben (een factor 12 – 20), en die wedstrijden hoofdzakelijk op Bredase gronden zouden plaatsvinden, heeft de rechtbank volgens de Afdeling terecht geoordeeld dat het betrokken project grotendeels op Bredase gronden plaatsvindt. Het argument over de natuurbestemming in Zundert volgt de Afdeling ook niet, omdat uit de aanvraag blijkt dat de wedstrijden niet door het beboste gedeelte van het perceel met de natuurbestemming zouden gaan. Het college van Breda heeft dus terecht op de aanvraag beslist.

Uit deze uitspraak blijkt hoe genuanceerd en op detailniveau de Afdeling kijkt naar deze bevoegdheidsvraagstukken: alle omstandigheden van het geval worden meegewogen. Indien een aanvraag voor een omgevingsvergunning betrekking heeft op gronden in meerdere gemeenten, doet het bestuursorgaan er dus goed aan een inventarisatie te maken van alle belangrijke aspecten van een project om te bepalen waar het zwaartepunt van het project ligt. Indien het zwaartepunt in de andere gemeente ligt, is het college van B&W van die gemeente bevoegd en geldt de doorzendplicht van artikel 2:3 Awb.

De grens van ETFAL: ruimtelijke relevantie terug van weggeweest? (ECLI:NL:RBOBR:2026:5551)

Op 28 juli 2026 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant een interessante uitspraak gedaan over de reikwijdte van de ETFAL-beoordeling in het kader van de BOPA. De rechtbank lijkt namelijk het oude criterium onder de Wro van ‘ruimtelijke relevantie’ van stal te halen, hoewel dat criterium onder de Omgevingswet niet meer geldt.

De zaak draaide om een BOPA die kleinschalig begeleid wonen voor jongeren mogelijk maakte in een pand met een woonbestemming. Verzoekster (kennelijk de wijkvereniging) tekende daartegen bezwaar aan en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voerde onder andere aan dat onzeker was hoeveel bewoners en welke leeftijdscategorie in het pand gehuisvest zouden worden.

De voorzieningenrechter geeft aan verzoekster toe dat de aanvraag niet eenduidig was over het aantal bewoners. In het aanvraagformulier stond 0 – 10 bewoners, terwijl de ruimtelijke onderbouwing die onderdeel uitmaakte van de aanvraag repte over maximaal 5 bewoners. Dit laatste stond ook in de omgevingsvergunning. Het college had echter ter zitting aangegeven in bezwaar een voorschrift aan de vergunning te willen verbinden dat het maximumaantal bewoners 5 bedraagt. Vergunninghoudster had daar geen problemen mee. De voorzieningenrechter ziet daarom geen reden om op dit punt een voorlopige voorziening te treffen.

Ook werden in de stukken verschillende leeftijdscategorieën genoemd (13 – 18 jaar en 16 – 23 jaar), terwijl vergunninghoudster ter zitting had aangegeven dat de doelgroep de leeftijd van 12 – 18 jaar was met incidenteel een uitschieter tot 23 jaar. De voorzieningenrechter overweegt dat de doelgroep duidelijk blijkt uit de omgevingsvergunning: jongeren die begeleid wonen. Het verbinden van een specifieke leeftijdscategorie als voorschrift is niet mogelijk, omdat ‘uit het oogpunt van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in het algemeen niet van belang is wie de woning bewoont. Dat kan alleen in bijzondere gevallen om redenen van situering van woningen anders zijn’. De voorzieningenrechter verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:704). Of de uitzonderingssituatie zich voordoet, dient het college te beoordelen in bezwaar, maar de voorzieningenrechter ziet nu geen aanleiding om op dit punt een voorlopige voorziening te treffen.

De overweging van de voorzieningenrechter en de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling uit 2016 is interessant, omdat die uitspraak verwijst naar het criterium van de goede ruimtelijke ordening en overweegt dat vergunningsvoorschriften hier alleen betrekking kunnen hebben op ruimtelijke aspecten. Voor de BOPA geldt echter het ETFAL-criterium, waarover de wetgever expliciet heeft opgemerkt dat dit niet beperkt is tot ruimtelijk relevante aspecten.[1] Dat betekent uiteraard niet dat ieder aspect onder dat criterium kan worden gereguleerd; ook het ETFAL-criterium moet een grens kennen. Het had onzes inziens echter op de weg van de voorzieningenrechter gelegen om expliciet te motiveren waarom de aangehaalde rechtspraak van de Afdeling ook onder de Omgevingswet nog relevant is, dan wel zelfstandig te motiveren waarom leeftijd onder het (verruimde) ETFAL-criterium geen relevant toetsingsaspect kan zijn. Dat had de praktijk meer handvatten gegeven over de grenzen van ETFAL.

Voorbereidingsbesluit onverbindend wegens strijd met de Ow (ECLI:NL:RBZWB:2026:7013)

Op 30 juli 2026 heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant uitspraak gedaan over de weigering van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woongebouw met circa 300 studentenwoningen en een circulaire pannenkoekenherberg. Deze weigering had het college van B&W van Tilburg gegrond op voorbeschermingsregels die de raad van Tilburg in het omgevingsplan had opgenomen. Ten onrechte, oordeelt de rechtbank, omdat de raad daarmee de grenzen van zijn bevoegdheid heeft overschreden.

Op grond van artikel 4.14 Ow kan de raad een voorbereidingsbesluit nemen en voorbeschermingsregels in het omgevingsplan opnemen, met het oog op de voorbereiding van in het omgevingsplan te stellen regels.[2] Deze bepaling heeft tot doel te voorkomen dat, gedurende de periode dat een omgevingsplanwijziging wordt voorbereid, op basis van het geldende omgevingsplan ontwikkelingen kunnen plaatsvinden die het nieuwe planologische regime kunnen frustreren. Aan deze bevoegdheid zijn echter wel beperkingen gesteld: deze kunnen, kort gezegd, alleen activiteiten beperken die nog niet plaatsvinden maar op grond van het omgevingsplan wel rechtstreeks zijn toegestaan.

De raad van Tilburg had een dergelijk voorbereidingsbesluit genomen, op grond waarvan de bouw- en gebruiksmogelijkheden werden beperkt tot het bestaande feitelijk gebruik. Daarna was de onderhavige omgevingsvergunning aangevraagd, die zoals gezegd was geweigerd onder verwijzing naar het voorbereidingsbesluit. De aanvrager betoogde echter dat het college dat niet mocht, omdat het voorbereidingsbesluit een ruimere strekking had dan op grond van artikel 4.14, derde lid, van de Ow was toegestaan. De voorbeschermingsregels strekten zich namelijk niet alleen uit tot activiteiten die op grond van het omgevingsplan rechtstreeks waren toegestaan, maar raakten ook aanvragen die daarmee in strijd waren, zoals het onderhavige bouwplan.

Daar gaat de rechtbank in mee. Omdat het voorbereidingsbesluit van beroep is uitgezonderd, kan dit volgens de rechtbank exceptief getoetst worden. De voorbeschermingsregels moeten volgens de rechtbank letterlijk worden uitgelegd, en omdat in de bestreden planregel niet met zoveel woorden de voorwaarde was neergelegd dat het uitsluitend betrekking had op activiteiten die op grond van het omgevingsplan zijn toegestaan, is deze regel onverbindend wegens strijd met artikel 4.14, derde lid, van de Ow. Het betoog van het college, dat de voorbereidingsregels in samenhang met artikel 4.14 Ow moesten worden gelezen en dat die voorwaarde daarin besloten geacht moest worden te liggen, volgt de rechtbank dus niet. Omdat het weigeringsbesluit echter ook gebaseerd was op een tweede voorbeschermingsregel uit het voorbereidingsbesluit, waartegen de aanvrager geen gronden had aangevoerd, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit in stand.

Deze uitspraak toont goed de reikwijdte van een voorbeschermingsregel. Die kan alleen een stop zetten op activiteiten die anders zonder nadere afweging zouden zijn toegestaan. Voor activiteiten die toch al niet zouden zijn toegestaan (en dus met een BOPA zouden moeten worden vergund), moet in principe een ETFAL-afweging plaatsvinden, zo voert de aanvrager onzes inziens terecht aan. Omdat de voorbeschermingsregels niet volledig zijn aangevallen, kan dat betoog haar echter niet baten.

[1] Kamerstukken II, 2013/14, 33962, nr. 3, pagina 262.

[2] Onder de Wro bestond deze mogelijkheid ook, in artikel 3.7.