Kort Commentaar Omgevingsrecht | Week 41

In deze blogreeks bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele interessante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak. In deze aflevering: statuten wijzigen tijdens de wedstrijd, handhaving, vertrouwensbeginsel en belangenafweging.

Statuten wijzigen tijdens de wedstrijd (ECLI:NL:RVS:2025:4651)

Vergunninghouder heeft op 25 september 2017 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning om een al gerealiseerde rijhal met paardenstalling te legaliseren. Bij besluit van 12 december 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roermond (hierna: college) deze omgevingsvergunning verleend. Appellanten, waaronder een stichting, hebben tegen deze vergunning tot aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) geprocedeerd.

Bij uitspraak van 31 juli 2019 heeft de Afdeling dit besluit vernietigd omdat het college voor de beoordeling van de welstand niet kon volstaan met een verwijzing naar een stempeladvies van de Commissie Beeldkwaliteit. Verder heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaald dat tegen het nieuwe besluit slechts beroep bij haar kan worden ingesteld.

Vervolgens heeft het college opnieuw een vergunning verleend. Tegen deze vergunningen hebben appellanten (wederom) beroep aangetekend bij de Afdeling.

Tijdens de eerste procedures hadden appellanten ook gronden aangevoerd over de archeologische waarden. De rechtbank had hierover geoordeeld dat de planregel die handelde over de archeologische waarden niet strekte tot bescherming van de belangen waarvoor appellanten in de procedure bescherming zoeken. De rechtbank heeft dan ook overwogen dat hun beroep op de planregeling in artikel 5 ingevolge het relativiteitsvereiste niet kon leiden tot vernietiging van het besluit van 12 december 2017. De Afdeling heeft dit met haar uitspraak van 31 juli 2019 bevestigd.

Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de stichting haar statuten gewijzigd, waardoor haar doelstellingen nu ook de bescherming van archeologische waarden in de regio Roermond omvatten. Deze vlieger gaat echter niet op. De Afdeling overweegt dat artikel 8:69a van de Awb, waarin het relativiteitsvereiste in is geregeld, zich ertegen verzet dat een vernietiging van het besluit wordt uitgesproken als een partij tijdens een verlengde besluitvormingsprocedure in een judiciële lus haar statuten zodanig aanpast dat haar belangen daarna alsnog overeenkomen met de belangen die een bepaling beoogt te beschermen. Het is dus niet mogelijk om de statuten te wijzigen tijdens de besluitvorming om zodoende alsnog onder het relativiteitsvereiste uit te komen.

Op zich is dit een begrijpelijke overweging van de Afdeling. Immers, het wijzigen van de regels tijdens de wedstrijd is niet eerlijk. Aan de andere kant gebeurt dit wel bij besluitvorming door bestuursorganen. Als tussen het nemen van het primaire besluit en de beslissing op bezwaar wetgeving of beleidsregels wijzigen, dan zal de beslissing op bezwaar in beginsel met toepassing van het dan geldende recht genomen moeten worden (ex nunc). Dus met toepassing van de gewijzigde regelgeving.

Bovendien ligt het bestreden besluit voor met de feiten en omstandigheden zoals die ten tijde van het nemen van het besluit waren, dus na de statutenwijziging. Verder kan afgevraagd worden of de statutenwijziging wel afdoende was om de gronden inhoudelijk te behandelen als geen sprake was van een judiciële lus. Immers, ook uit de feitelijke werkzaamheden moet blijken dat een rechtspersoon rechtstreeks bij het besluit is betrokken.

Handhaving, vertrouwensbeginsel en belangenafweging (ECLI:NL:RVS:2025:4646)

In deze zaak had een eigenaar (appellante) een woning op de tweede verdieping gesplitst in twee zelfstandige woonruimten zonder dat een woningvormingsvergunning was aangevraagd, hoewel de Huisvestingsverordening van Den Haag zo’n vergunning eist. De reden dat appellante geen woningvormingsvergunning had aangevraagd, was dat in de omgevingsvergunning voor het verbouwen van de verdieping waarbij twee appartementen werden gerealiseerd, was vermeld dat de wijziging niet gaat leiden tot een toename van het aantal woningen en dat daarom een aanvraag voor een woningvormingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening niet zinvol was. Het college legde haar een last op om de splitsing ongedaan te maken, onder dreiging van een dwangsom.

In eerste aanleg had appellante een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. De rechtbank ging daar niet in mee, omdat in de vergunning niet uitdrukkelijk was opgenomen dat een woningvormingsvergunning niet nodig is. Als de tekst wel zo gelezen had moeten worden, dan was deze in strijd met de regels van de Huisvestingsverordening. Verder was de rechtbank van mening dat op appellante als professionele verhuurder de zorgplicht rustte om onderzoek te doen naar de vergunningplichten.

De Afdeling herhaalt haar standaard rechtspraak over het evenredigheidsbeginsel: het uitgangspunt is dat bestuursorganen in beginsel moeten optreden tegen overtredingen: handhaving blijft voorop staan. Toch moet bij een handhavingsbesluit getoetst worden aan het evenredigheidsbeginsel, zoals verduidelijkt door de zogenoemde Harderwijk-jurisprudentie. Een uitzondering geldt wanneer in het concrete geval zwaardere belangen meespelen die rechtvaardigen de handhaving te laten vallen — bijvoorbeeld zicht op legalisatie, bijzondere omstandigheden, of wanneer het vertrouwensbeginsel een rol speelt.

Vervolgens gaat de Afdeling aan de hand van de eerste twee van de drie stappen – toezegging, toerekening en betekenis van het gewekte vertrouwen – na of sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel. Anders dan de rechtbank komt de Afdeling wel tot de conclusie dat sprake was opgewekt vertrouwen die aan het bestuursorgaan kon worden toegerekend. De Afdeling overweegt daarover dat appellante – mede door verwijzing naar de omgevingsvergunning van 11 augustus 2021 -aannemelijk heeft gemaakt dat het college uitlatingen heeft gedaan waaruit zij mocht afleiden dat geen woningvormingsvergunning nodig was voor de splitsing (gezien het feit dat in de vergunning stond dat “een aanvraag (…) niet zinvol is” omdat er geen toename van woningen was). Hoewel die uitlating in strijd is met de Huisvestingsverordening, kan haar dat niet worden tegengeworpen. De Afdeling begrijpt dat – gelet op de herschikking van woningen in het pand – het voor appellante onduidelijk was of vergunning nodig was, en vindt dat zij aan haar onderzoeksplicht heeft voldaan doordat zij navraag bij het college heeft gedaan.

Nu het college in de beslissing op bezwaar het vertrouwensbeginsel niet had meegewogen, dient dat alsnog te gebeuren in een nieuw besluit.

Uit deze uitspraak blijkt dat handhaving nog steeds de norm is. Als echter in een vergunning het vertrouwen wordt gewekt dat een tweede vergunning niet nodig is, dan kan dat aan handhaving in de weg staan. In deze tijd van de Omgevingswet waarin het de aanvrager vrij staat welke omgevingsvergunningen hij aanvraagt – de onlosmakelijke samenhang bestaat niet meer – is het goed hier rekenschap van te nemen.