Nadeelcompensatie en normaal maatschappelijk risico

Nadeelcompensatie biedt burgers en bedrijven een tegemoetkoming wanneer rechtmatige besluiten van de overheid schade veroorzaken. Een belangrijk element daarbij is het normaal maatschappelijk risico (NMR): het deel van de schade dat men zelf moet dragen omdat het tot de normale risico’s van het maatschappelijk verkeer behoort. Over de hoogte van dit NMR bestaat vaak discussie, zoals blijkt uit een recente uitspraak van de rechtbank Gelderland.

In deze zaak stond de vraag centraal of de aanleg van een landbouwsluis, met grote gevolgen voor de bereikbaarheid van een woning en bedrijfslocatie, binnen het normale maatschappelijke risico viel. De rechtbank verlaagde het door het college vastgestelde drempelpercentage van 4 naar 2 procent en liet zien dat bestuursorganen weliswaar beleidsvrijheid hebben, maar dat rechters in beroep de hoogte van het NMR kritisch kunnen toetsen.

Nadeelcompensatie of volledige schadeloosstelling

Overheidsorganen kunnen rechtmatige besluiten nemen of feitelijke handelingen verrichten die schade toebrengen aan derden. Deze derden kunnen dan in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in de schade die zij lijden. Dat betreft de zogenaamde nadeelcompensatie. De nadeelcompensatie is inmiddels in artikel 4:126 Awb en voor het omgevingsrecht in Afdeling 15.1.

We spreken over een tegemoetkoming in de schade, wat betekent dat er geen recht bestaat op volledige schadeloosstelling. Volledige schadeloosstelling is wel aan de orde als een overheidsorgaan een onrechtmatige daad zou plegen.

De situatie

Het College van B &W van Zevenaar neemt een besluit tot plaatsing van een landbouwsluis op een rustige weg in het buitengebied. Die weg werd kennelijk geregeld gebruikt door sluipverkeer. Een bijzonderheid is dat de sluis is gebouwd bijna tegen de grens met Duitsland aan. De direct aangrenzende woning, gebouwen en gronden liggen in Duitsland en zijn na plaatsing van de landbouwsluis nog uitsluitend rechtstreeks bereikbaar voor landbouwverkeer. Overig verkeer zal vele kilometers moeten omrijden via Duitse wegen. De eigenaar van de woning, gebouwen, erf en grond doet een beroep op de nadeelcompensatieregeling van de gemeente Zevenaar.

Hier is sprake van een rechtmatig besluit, te weten een verkeersbesluit dat schade veroorzaakt waarbij vooral gedacht wordt aan waardevermindering van de objecten. Het verzoek om nadeelcompensatie toe te kennen wordt afgewezen en een bezwaarschrift wordt ongegrond verklaard. Mede onder verwijzing naar een rapport van SAOZ stelt het College zich op het standpunt dat er weliswaar enige schade is, echter deze blijft beneden het NMR. De NMR zou volgens het College een drempelpercentage van 4 procent bedragen van de waarde van de locatie.

Het beroep

In beroep worden diverse gronden van beroep door meer appellanten, waaronder de eigenaar, aangevoerd. De eigenaar betwist dat de schade in vorm van waardedaling beneden het NMR ligt. Hij brengt daartoe een eigen contra-expertiserapport in het geding. Voordat het verkeersbesluit was genomen gold er een verkeersbesluit dat inhield dat de betreffende weg alleen mocht worden gebruikt door bestemmingsverkeer. Dat was voor de eigenaar geen probleem omdat hij daardoor goed bereikbaar bleef. Door de aanleg van de landbouwsluis verandert dat omdat personenauto’s en vrachtverkeer zijn locatie niet meer kunnen bereiken, of anders alleen via een forse omweg. Het College stelt in beroep haar standpunt enigszins bij, na een aanvullend SAOZ-rapport, en erkent op basis daarvan dat de waardedaling groter is dan aanvankelijk gesteld, maar blijft erbij dat het NMR 4 procent bedraagt. Het College wil dus wel een beperkte tegemoetkoming verlenen onder aftrek van 4 procent van de waarde van de locatie.

De eigenaar stelt nog dat de hoogte van het NMR niet moet worden bepaald aan de hand van de aard van de schade maar aan de hand van de schadeveroorzakende maatregel. De rechtbank dient zich dus uit te laten over de hoogte van het NMR.

De afweging van de rechtbank

De rechtbank overweegt dat de aanleg van een landbouwsluis op een weg die dient ter ontsluiting van woningen en bedrijven geen normale maatschappelijke ontwikkeling is: de aanleg ligt dus niet in de algemene lijn der verwachtingen.

Een landbouwsluis wordt, aldus de rechtbank, doorgaans aangelegd om ervoor te zorgen dat een toegangsweg tot landbouwgronden alleen kan worden gebruikt voor landbouwverkeer. Een landbouwsluis wordt doorgaans niet aangelegd om autoverkeer te weren op wegen waaraan woningen en/of bedrijven zijn gelegen om sluipverkeer tegen te gaan.

Het College stelt dat verkeersmaatregelen, zoals de aanleg van een landbouwsluis regelmatig voorkomen. Zeker ook om sluipverkeer tegen te gaan en de oude maatregel om alleen bestemmingsverkeer toe te staan is niet effectief gebleken. Op basis van het Gemeentelijk verkeers- en vervoersplan is het beleid om overlast van autoverkeer in leefgebieden te beperken.

De rechtbank volgt het uitgangspunt dat verkeersmaatregelen een normale maatschappelijke ontwikkeling zijn. Dat zullen burgers moeten accepteren. Dat neemt niet weg dat het NMR juist moet worden vastgesteld. Het bestuursorgaan heeft enige beleidsvrijheid om dit NMR vast te stellen. De rechter heeft evenwel de mogelijkheid, op basis van adequate beroepsgronden om het NMR zelf vast te stellen.

De rechtbank stelt het NMR op en drempelpercentage van 2 procent. Dat is de in de Wro (oud) opgenomen minimumnorm. De rechtbank motiveert haar oordeel als volgt:

“Een besluit waarbij een burgerwoning onbereikbaar wordt voor gemotoriseerd verkeer door middel van een landbouwsluis is niet iets wat veel voorkomt. Het college heeft niet nader toegelicht dat het plaatsen van een landbouwsluis ter voorkoming van sluipverkeer regelmatig voorkomt in Nederland. Ook heeft het college niet onderbouwd dat het beperken van het gebruik van de weg tot enkel bestemmingsverkeer niet effectief is gebleken en ook niet is te handhaven. Nog los van de omstandigheid dat eisers verklaren geen overlast te ervaren, biedt de algemene beleidsmatige doelstelling van het college om overlast van autoverkeer in de leefgebieden te beperken, onvoldoende specifieke basis voor het oordeel dat een hogere drempel dan 2% dient te worden gehanteerd. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank grond om met toepassing van artikel 8:41a van de Awb zelf de omvang van het normaal maatschappelijk risico vast te stellen op 2 %.”

We kunnen uit deze uitspraak afleiden dat in beroep de hoogte van de NMR, zoals vastgesteld door het bevoegd gezag met succes kan worden betwist. Echter, dan is een eigen expertiserapport moeten worden opgemaakt, gecombineerd met steekhoudende argumenten dat er geen sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling waardoor het percentage van vier procent onredelijk hoog is.

Het College dient een nieuw besluit te nemen over de hoogte van de schade. De omvang van de schade dient nog te worden vastgesteld waarbij het College zich eerst moet vergewissen over deskundigheid van de eigen taxateur. Daarover bestaan twijfels. Is deze twijfel gegrond dan moet er opnieuw worden getaxeerd door een andere deskundige. In ieder geval zal het College dan moeten uitgaan van een NMR van 2 procent.

Heeft u een vraag over het Agrarisch recht? Neem dan contact op met onze specialist Charles van Mierlo.