Kort Commentaar Omgevingsrecht | Week 36

In deze blogreeks bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele interessante uitspraken van op het gebied van het omgevingsrecht. In deze aflevering: een opmerkelijke uitspraak over participatie, een onuitvoerbare wijzigingsbevoegdheid en een bestemmingsplan dat niet aan de vormvoorschriften voldoet.

Een goed gesprek bij de bestuursrechter? ECLI:NL:RBOBR:2025:5437

Op 29 augustus 2025 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant een lezenswaardige uitspraak gedaan over participatie onder de Omgevingswet. Niet alleen omdat dit een zeldzaam voorbeeld biedt van een zaak waarin de bestuursrechter oordeelt dat te weinig aan participatie is gedaan, maar ook omdat de onderbouwing van dat oordeel en de conclusie die de voorzieningenrechter daaraan verbindt opvallend zijn te noemen.

De procedure draait om een verzoek om een voorlopige voorziening tegen een omgevingsvergunning voor een wadi (wateropvang in een groenstrook voor regenafvoer), die nodig was ten behoeve van een nieuw ‘centrumgebouw’ voor een recreatiepark. De eigenaar van het naastgelegen perceel heeft (rechtstreeks) beroep tegen deze omgevingsvergunning ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening.

Eén van de argumenten is dat de vergunninghouder geen participatie heeft uitgevoerd conform de daarvoor geldende gemeentelijke beleidsregels. Het college van Eersel bracht daartegenin dat er geen beleidsregels zijn vastgesteld die verplichten tot participatie. Vergunninghouder heeft aangegeven de participatie te hebben beperkt tot het informeren van verzoeker alvorens de aanvraag in te dienen.

Blijkens de uitspraak gaat het om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet). De uitspraak vermeldt echter niet of het gaat om een ‘gewone’ omgevingsplanactiviteit of een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Dat is van belang, omdat alleen voor een BOPA mogelijk is dat de gemeenteraad gevallen aanwijst waarvoor participatie verplicht is (artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet). Zo’n aanwijzing heeft de raad van de gemeente Eersel wel opgesteld; daarbij wordt verwezen naar de lijst van activiteiten waarvoor ingevolge artikel 16.15a, aanhef en onder b, sub 1, van de Omgevingswet een advies van de gemeenteraad nodig is. Met andere woorden: als de gemeenteraad een adviesrecht heeft, geldt ook verplichte participatie.

Opvallend is dat de voorzieningenrechter enkele rechtsoverwegingen verderop overweegt dat hij niet kan vaststellen of hier een adviesrecht van de gemeenteraad geldt. Dit vormt ook een van de redenen om de omgevingsvergunning te schorsen. De voorzieningenrechter stelt echter in het geheel niet vast of sprake is van een geval voor verplichte participatie op grond van artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet. Wel wordt overwogen dat niet is gebleken van gemeentelijke regelgeving of beleidsregels die verplichten tot een vorm van participatie.

De voorzieningenrechter overweegt dat participatie meer is dan enkel informeren; participatie is in ieder geval een (poging tot) een goed gesprek voordat een aanvraag wordt ingediend. Vervolgens wordt overwogen dat dit goede gesprek er niet is geweest. Wat dit juridisch voor gevolgen moet hebben, blijft onduidelijk; de voorzieningenrechter ziet hierin in ieder geval geen aanleiding om de omgevingsvergunning te schorsen. Als dit komt omdat participatie niet verplicht is – buiten de gevallen van verplichte participatie omvat het aanvraagvereiste van artikel 7.4 Omgevingsregeling niet meer dan de verplichting om aan te geven of aan participatie gedaan is, waarop blijkens de parlementaire geschiedenis ‘nee’ ook een antwoord is – dan had de voorzieningenrechter kunnen volstaan met die constatering. Als participatie wel verplicht was, dan lijkt ons dat het oordeel dat niet aan participatie is gedaan niet zonder gevolgen kan blijven; dan is immers niet voldaan aan een vereiste voor het indienen van de aanvraag.

De voorzieningenrechter eindigt zijn overwegingen over participatie met de constatering dat ‘[h]et goede gesprek maar [zal] moeten plaatsvinden in de zittingszaal onder begeleiding van de bestuursrechter’. Dat is opmerkelijk: waar rechtbanken eerder terughoudend toetsten of de initiatiefnemer ‘in redelijkheid kon volstaan met de verrichte participatie’ (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RBGEL:2024:5928, r.o. 12.2), ziet de voorzieningenrechter hier een rol weggelegd voor de bestuursrechter bij het organiseren van het participatieproces zelf. Men kan zich afvragen of de zittingszaal, waar de rechtmatigheid van een reeds genomen besluit ter discussie voorligt, zich leent voor wat de voorzieningenrechter omschrijft als ‘een poging om input van anderen op een voornemen op te halen’.

Al met al is dit een in het oog springende uitspraak. De voorzieningenrechter laat zich kritisch uit over het gebrek aan participatie, maar verbindt daar uiteindelijk geen juridische consequenties aan. Of deze benadering een voorbode is van een actievere rol van de rechter in het participatieproces, zal de tijd moeten leren.

Onuitvoerbare wijzigingsbevoegdheid dient te verdwijnen (ECLI:NL:RVS:2025:4102)

Op 27 augustus 2025 heeft de Afdeling geoordeeld over het bestemmingsplan ‘Buitengebied, herziening Meerven 6-6a te Vessem’ van de gemeente Eersel. Het plangebied omvatte twee percelen die in eigendom zijn van de provincie Noord-Brabant en waar voorheen een melkveehouderij en twee bedrijfswoningen gevestigd waren. Het plan bevatte een wijzigingsbevoegdheid om de bestemming van de twee bedrijfswoningen te wijzigen naar ‘Wonen’, maar uitsluitend onder de voorwaarde dat (onder andere) de wijziging niet zou leiden tot belemmeringen voor de bedrijfsontwikkelingen van omliggende agrarische bedrijven, voortvloeiende uit de milieuwetgeving.

Appellant exploiteert een veehouderij op minder dan 50 meter afstand van de bedrijfswoningen en voert aan dat, als de wijzigingsbevoegdheid toegepast zou worden, daarbij nooit voldaan zou kunnen worden aan de afstand van 50 meter die in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet geurhinder en veehouderij wordt voorgeschreven tussen een veehouderij en een geurgevoelig object. Dat betekent dat de veehouderij altijd zou worden beperkt in zijn bedrijfsontwikkelingen, zodat nooit zal worden voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de wijzigingsbevoegdheid. De Afdeling overweegt dat een onuitvoerbare wijzigingsbevoegdheid niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en vernietigt de planregel waarin die bevoegdheid is opgenomen. Voor het overige blijft het plan in stand.

Onder de Omgevingswet bestaat de wijzigingsbevoegdheid niet meer: per 1 januari 2024 kan het college geen wijzigingsplannen meer vaststellen. Wel kan de gemeenteraad aan het college de bevoegdheid delegeren om delen van het omgevingsplan vast te stellen (artikel 2.8 Omgevingswet). Voor bestaande wijzigingsbevoegdheden geldt een voorziening in de bruidsschat: een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit die in strijd is met de bouw- en gebruiksregels van het omgevingsplan, maar niet in strijd met de regels voor de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid, kan binnenplans verleend worden. Wel dient daarbij een beoordeling gemaakt te worden van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar dat is niet anders dan onder de Wet ruimtelijke ordening; ook toen werd de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid immers, los van de vraag of voldaan was aan de voorwaarden daarvoor, getoetst aan het criterium van de goede ruimtelijke ordening.

Bestemmingsplan ten behoeve van kampeerterrein staat geen kampeerterrein toe (ECLI:NL:RVS:2025:4095)

Op 20 september 2023 heeft de raad van de gemeente De Fryske Marren het postzegelplan ‘Tjerkgaast – Gaestdyk 51’ vastgesteld. In het plan wordt aan een voormalige boerderij een burgerwoningbestemming toegekend. Daarnaast was beoogd op het perceel een aantal ondergeschikte nevenactiviteiten toe te staan, waaronder een kleinschalig kampeerterrein. Hiertoe was in artikel 4.5.1 van de planregels aangegeven dat het gebruik van de gronden voor kleinschalig kamperen ter plaatse is toegestaan.

De bestemmingsomschrijving in artikel 4.1 van de planregels merkte kleinschalig kamperen echter niet aan als een toelaatbare functies. Deze bevatte wel een verwijzing naar een bijlage met een lijst met toegestane bedrijven en beroepen aan huis, maar kleinschalig kamperen kwam daarin niet voor. De Afdeling verwijst naar de SVBP 2012, een standaard waarin is aangegeven hoe een bestemmingsplan moet worden vormgegeven (op grond van de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012). Daarin is bepaald dat de toelaatbare functies voor een bestemming moeten zijn aangegeven in de bestemmingsomschrijving en dat de specifieke gebruiksregels dit niet kunnen uitbreiden. Gelet daarop vernietigt de Afdeling de planregels waarin wordt gesuggereerd dat kleinschalig kamperen desalniettemin is toegestaan.

Uit deze uitspraak blijkt maar weer dat niet alleen van wezenlijk belang is hoe een planregel is geformuleerd, maar zelfs waar deze in het plan staat. Opvallend is overigens dat de Afdeling de gebrekkige planregels eenvoudigweg vernietigt zonder de raad op te dragen het gebrek te herstellen. Er kan immers vanuit worden gegaan dat de raad wel degelijk de bedoeling had om een kampeerterrein mogelijk te maken en de eindstand van deze procedure is een bestemmingsplan dat dat niet toestaat. Om dat alsnog te doen, zal de raad het omgevingsplan moeten wijzigen (of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit moeten verlenen).

Heeft u zelf te maken met een kwestie in het omgevingsrecht? Neem dan vooral contact op met één van onze specialisten: Tom Dekker, Sander van Gent en Charles van Mierlo.