Kort Commentaar Omgevingsrecht | Week 45

In deze blogreeks bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele interessante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak op het gebied van het omgevingsrecht. In deze aflevering: een hondenopvang in een woonbestemming, het verschil (of juist niet) tussen aaneen bouwen en gestapeld bouwen en de strenge toets van de Afdeling voor schorsing van financiële besluiten.

Een hondenopvang aan huis voor iedereen? (ECLI:NL:RVS:2025:5236)

Op 31 oktober 2025 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling uitspraak gedaan over een last onder dwangsom, gericht tegen de exploitatie van een hondenoppas- en uitlaatservice vanuit een woning in Heerenveen. Het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen stelde dat op gronden met de bestemming ‘Wonen-1’ alleen een kleinschalige bedrijfsmatige activiteit was toegestaan. In het bestemmingsplan was dit gedefinieerd als ‘de in een bijlage 1 genoemde bedrijvigheid, dan wel naar de aard en invloed op de omgeving daarmee gelijk te stellen bedrijvigheid, die door zijn beperkte omvang in of bij een woonhuis met behoud van de woonfunctie kan worden uitgeoefend door de bewoner en de aan de bedrijvigheid bij woningen gebonden medewerker’. Vaststond dat een hondenopvang niet in bijlage 1 bij de planregels stond genoemd, maar partijen twistten over de vraag of de hondenopvang naar aard en invloed op de omgeving daarmee gelijk te stellen is.

De gemeente Heerenveen had hierover aangevoerd dat het onwenselijk zou zijn dat een hondenopvang zou worden toegestaan binnen een woonbestemming, omdat de gemeente dan onvoldoende handvatten zou hebben om op te treden tegen overlast. Daarom had het college beoordeeld of een hondenopvang naar zijn algemene aard en potentiële maximale invloed op de omgeving vergelijkbaar is met de bedrijfsactiviteiten in bijlage 1 van de planregels. Maar daarmee was het college te streng geweest, zo oordeelde de voorzieningenrechter.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat het in het kader van de rechtszekerheid, consistentie en voorspelbaarheid gewenst is dat bij deze vergelijking tot op zekere hoogte wordt geabstraheerd van de concrete omstandigheden van het geval. Met andere woorden: het college kan eerst kijken of een hondenopvang in het algemeen naar aard en invloed op de omgeving is gelijk te stellen met de in de bijlage vermelde bedrijfsactiviteiten. Maar als dat niet op voorhand is uitgesloten, moet wel degelijk worden gekeken naar de concrete omstandigheden en bedrijfsvoering van deze hondenopvang. De voorzieningenrechter oordeelde dat op voorhand niet onlogisch was dat een bedrijfsmatige hondenopvang voldoende vergelijkbaar is met de bedrijfsactiviteiten uit de bijlage  (waar bijvoorbeeld een huisartsenpraktijk of een kappersbedrijf staan genoemd), zodat het college de concrete omstandigheden van het geval had moeten beoordelen. Nu dat niet is gebeurd, is het besluit onvoldoende gemotiveerd en ziet de voorzieningenrechter aanleiding voor schorsing van het besluit.

In feite betreft deze uitspraak een uitleg van het criterium uit de planregels: gaat het bij een ‘daarmee gelijk te stellen bedrijvigheid’ om dit type bedrijvigheid in zijn algemeen of om het concreet uitgeoefende bedrijf? Het college ging er klaarblijkelijk vanuit dat het om het eerste ging, aangezien het college aannam dat een toewijzende uitspraak van de voorzieningenrechter ertoe zou leiden dat elke hondenopvang binnen een woonbestemming zou zijn toegestaan. De voorzieningenrechter kiest echter een genuanceerde benadering en oordeelt dat het college naar het specifieke bedrijf moet kijken. Die individuele beoordeling biedt het college niet de ‘handvatten om overlast te voorkomen’ waarop het zal hebben gehoopt, maar doet onzes inziens wel recht aan het kennelijke doel van de planregels, om kleine bedrijven aan huis toe te staan.

Gestapeld gebouwd = aaneen gebouwd? (ECLI:NL:RVS:2025:5037)

De uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2025 zag op de weigering van een omgevingsvergunning voor het transformeren van een woning tot vier studio’s: twee op de begane grond en twee op de eerste etage. Het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort had zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan, omdat het gestapelde woningen betrof. Die mochten volgens het college alleen worden gebouwd binnen de bestemming ‘Wonen-4’, terwijl binnen de hier geldende bestemming ‘Wonen-1’ uitsluitend aaneen gebouwde woningen gebouwd mochten worden.

De Afdeling stelt voorop dat het hier gaat om vier zelfstandige wooneenheden en dus vier woningen als bedoeld in de planregels. Vervolgens is de vraag of het hier gaat om ‘aaneen gebouwde woningen’. Nee, stelt het college, want voor gestapelde woningen is een specifieke woonbestemming (Wonen-4) in het leven geroepen die hier niet geldt. Ja, oordeelt de Afdeling, want gestapelde woningen kunnen (volgens de definitie in het Van Dale-woordenboek) ook als ‘aaneen gebouwd’ worden beschouwd. De planregels sloten dit niet uit en bepaalden overigens ook niet dat gestapelde woningen uitsluitend binnen Wonen-4 gebouwd mochten worden. Eindstand: het bouwplan was niet in strijd met het bestemmingsplan en de weigering van de omgevingsvergunning was ondeugdelijk gemotiveerd.

Belangrijk voor deze uitspraak was dat het Van Dale-woordenboek, dat veelal leidend is bij de uitleg van begrippen in planregels als deze niet apart zijn gedefinieerd, geen onderscheid maakt tussen horizontaal aaneen gebouwd en verticaal aaneen gebouwd, hoewel dit onderscheid vrijwel zeker wel door de planwetgever was beoogd. De les is dus dat de planwetgever er goed aan doet om begrippen zoveel mogelijk in de planregels te definiëren, omdat de Afdeling nogal eens geneigd is om daar anders een ruimere uitleg aan te geven dan hetgeen bedoeld was.

Afdeling hanteert strenge maatstaf voor schorsing invorderingsbesluiten (ECLI:NL:RVS:2025:5237)

Een uitspraak van 31 oktober 2025 van de voorzieningenrechter van de Afdeling maakt andermaal duidelijk dat de Afdeling zeer streng is als het aankomt op het schorsen van betalingsverplichtingen van burgers totdat op het (hoger) beroep is beslist. De zaak betrof het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke tot invordering van verbeurde dwangsommen vanwege overtredingen van een last onder dwangsom met betrekking tot bouwovertredingen. Het totaalbedrag beliep inclusief wettelijke rente €25.201,92. Kennelijk was de last onder dwangsom nog niet onherroepelijk, want verzoekers gaven onder meer aan dat het onredelijk zou zijn dat zij de dwangsommen al moesten betalen voordat de Afdeling op het hoger beroep hierover zou hebben beslist. Dit hoger beroep was gelet op artikel 5:39 van de Awb ook gericht tegen het invorderingsbesluit.

Met dit eerste argument is de voorzieningenrechter snel klaar: mocht de last onder dwangsom door de Afdeling vernietigd worden, zal daarbij ook het invorderingsbesluit worden vernietigd. Dan moeten reeds betaalde dwangsommen door de gemeente worden terugbetaald.

Daarnaast overweegt de voorzieningenrechter dat bij de invordering in principe geen rekening hoeft te worden gehouden met de financiële draagkracht van de overtreder. Dat is een zaak voor de executiefase. Dat kan alleen anders liggen als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De bewijslast hiervoor ligt bij de verzoekers. Het criterium dat de Afdeling daarvoor in deze uitspraak lijkt te hanteren, is of invordering zal leiden tot het faillissement van de verzoekers. Dat is hier volgens de voorzieningenrechter niet aan de orde, in het bijzonder in aanmerking genomen de verklaring van het college dat de dwangsom in tien termijnen betaald mag worden.

Tot slot stelt de voorzieningenrechter dat de hoogte van de dwangsom een grond is die bij de procedure tegen de last onder dwangsom thuishoort, zodat dit geen reden kan zijn voor schorsing.

De voorzieningenrechter kent in deze uitspraak met zoveel woorden veel gewicht toe aan het gezag dat behoort uit te gaan van een last onder dwangsom. Kennelijk wil de Afdeling de deur niet openzetten voor overtreders, dat doorprocederen wordt beloond met een uitstel van betaling. Tegelijkertijd stond de last en daarmee ook de hoogte van de dwangsom in deze zaak nog niet onherroepelijk vast. Ook heeft de voorzieningenrechter klaarblijkelijk wel vastgesteld dat invordering een forse impact zou hebben op de financiële situatie van verzoekers; ook buiten faillissement (of de Wsnp) om kan een dergelijke financiële klap voor mensen onomkeerbare gevolgen hebben.