Klimaatneutraal aanbesteden

Eind vorig jaar heeft de Europese Commissie aangegeven dat zij ernaar streeft om voor 2050 als eerste continent klimaatneutraal te zijn. Haar ambities zijn vastgelegd en gepubliceerd in de Europese Green Deal. Onderdeel hiervan vormt de verplichting om duurzaam te gaan aanbesteden. Hoe dit exact dient te worden vormgegeven is nog onbekend. Wel is de kans groot dat de overheden hierdoor een meer ondergeschikte rol krijgen en hun autonomie op een aantal terreinen uit handen zullen moeten geven. Is klimaatneutraal aanbesteden haalbaar? Wat zijn de consequenties van duurzaam aanbesteden en in hoeverre wijken de ambities af van de huidige aanbestedingspraktijken?

De Europese Green Deal

De voorgenomen uitdagingen op het gebied van klimaat en milieu vormen een cruciale opdracht voor de huidige generatie. De Green Deal is een strategie om de Europese Unie (‘’EU’’) om te vormen tot een rechtvaardige en welvarende samenleving. Een samenleving waar vanaf 2050 geen broeikasgassen meer worden uitgestoten, het milieu en de gezondheid van de burgers worden beschermd en de economische groei is losgekoppeld van het gebruik van (natuurlijke) hulpbronnen. Het is een mooi initiatief, maar de praktijk zal moeten uitwijzen in hoeverre dit haalbaar gaat zijn. Er zullen in ieder geval op Europees en op nationaal niveau genoeg middelen dienen te worden vrijgemaakt, die duurzame investeringen mogelijk gaan maken. Circulair inkopen vormt een belangrijk onderdeel van de Europese Green Deal.  

Het huidige idee is dat er bij aanbestedingen gewerkt zal gaan worden met minimumcriteria en/of doelstellingen op het gebied van klimaatneutraal handelen. Vanuit de Green Deal worden alle overheidsorganisaties in heel Europa aangemoedigd om groene criteria op te nemen bij hun aanbestedingen. De Europese Commissie zal de inspanningen van de overheidsorganisaties ondersteunen met handvatten, opleidingsactiviteiten en de verspreiding van best practices.

Daarnaast worden overheidsinkopers aangespoord om zoveel mogelijk ‘life-cycle-costing’ (‘’LCC’’) methodes toe te passen. Dit betreffen methodes die het mogelijk maken om de opbrengsten en kosten van een product over zijn gehele levenscyclus in te schatten.[1] Door het berekenen van de levenscycluskosten wordt het gunnen van overheidsopdrachten op basis van de laagste prijs voor overheden die met duurzame partijen willen contracteren vergemakkelijkt. Aanbestedende diensten moeten rekening houden met energie- en milieueffecten tijdens de operationele levensduur oftewel het gebruik. Daarnaast is – afhankelijk van de gekozen contractvorm – vooraf duidelijk wat er met het product, dan wel de materialen zal gebeuren aan het einde van de levensduur, bij wie de verantwoording daarvoor ligt en wie de kosten daarvoor zal moeten dragen. Het kan gaan om het recyclen van producten, maar in veel gevallen ook om hoogwaardig hergebruik. Nota bene: het doel van circulariteit is het voorkomen van waardeverlies tijdens het recycleproces.

Voorbeeldsectoren zijn oud ijzer, papier en glas. Van oud papier wordt al zeer regelmatig toiletpapier gemaakt. Er wordt gerecycled, maar het doel is uiteindelijk hoogwaardig hergebruik. De transitie van oud papier naar toiletpapier is downgrading. Dit dient zoveel mogelijk te worden voorkomen. Producenten en gebruikers dienen na te denken over mogelijkheden om uit ieder product de meeste effectiviteit te halen, zowel in het primaire gebruik als in het gebruik na recycling/hergebruik.

In andere sectoren, zoals ingezameld plastic of bouwafval is er meer werk aan de winkel. Rijkswaterstaat past gerecycled beton toe als funderingsmateriaal in vrijwel elk wegenbouwproject. Jaarlijks is er circa een half miljoen tot een miljoen ton funderingsmateriaal nodig.[2] Probleem is echter dat de eisen aan het funderingsmateriaal niet hoog zijn en vrijwel alle puin is herbruikbaar, terwijl hergebruik van beton veel lastiger te bewerkstelligen is. inmiddels is er een zogenaamd Betonakkoord. Het Betonakkoord is een gezamenlijk innovatieprogramma waarbij ketenpartners ernaar streven om uiteindelijk 100% hergebruik van vrijkomend beton te kunnen bewerkstelligen.[3]

Hergebruik van deze afvalstromen is veelal laagwaardig. Er zullen daarom naar alle waarschijnlijkheid steeds meer samenwerkingsinitiatieven tussen de betrokken ketenpartners ontstaan. Samenwerking is uiteindelijk de enige weg naar een circulair Nederland. De afvalstromen van producten worden hiermee reeds in het voortraject gereguleerd en waardeverlies wordt hiermee tot een minimum beperkt.

Vanuit Europa lijkt er voor wat betreft aanbestedingen te worden ingezet op een tweesporenbeleid.  Dit betekent zowel ‘’ondersteuning bij het vormgeven van aanbestedingsprocedures’’ als ‘’het verplicht stellen van duurzaam aanbesteden’’. De Nederlandse overheid staat er niet alleen voor. Zij krijgt de komende jaren de nodige handreikingen en tools die behulpzaam zullen zijn bij het vormgeven van de duurzame nationale overheid.

Inhoudelijk vormgeven aanbestedingen

De gang van zaken rondom aanbestedingen is de afgelopen jaren al aan behoorlijk wat verandering onderhavig geweest. De bestaande verplichting tot het maatschappelijk verantwoord aanbesteden (‘’MVO’’) legt de nodige druk op overheidsorganen.[4] Waar het nu nog gaat om doelstellingen, wenst de Europese Commissie over te gaan tot het verplichten van duurzaam aanbesteden.

Maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO)

Door in bedrijfsactiviteiten en processen rekening te houden met klimaatneutraliteit en circulariteit, handelt een bedrijf toekomstbestending. Er zijn inmiddels al methodes bedacht om bedrijven naar mate zij meer voldoen aan circulariteit, te voorzien van een certificering. Door middel van de zogenaamde MVO-prestatieladder kan worden uitgedrukt in hoeverre een bedrijf zich bezig houdt met maatschappelijk verantwoord ondernemen. De Rijksoverheid stimuleert maatschappelijk verantwoord ondernemen en helpt bedrijven die daar hulp bij nodig hebben.

Het nadeel is dat maatschappelijk verantwoord ondernemen slechts een doelstelling is en geen afdwingbare ondernemingsverplichting. Bij aanbestedingen vanuit overheden of grote ondernemingen wordt vaak actief gevraagd om het MVO-beleid van de inschrijver. Hierdoor maken ondernemingen zonder MVO-beleid minder kans om een aanbesteding te winnen. De voornaamste reden hiervoor is het wereldwijde klimaatprobleem. Bedrijven die actief meewerken aan het Klimaatakkoord en CO2-neutraal ondernemen, kunnen rekenen op meer financiële steun van de overheid. Hoewel veel bedrijven zich inmiddels actief bezig houden met het verduurzamen van de bedrijfsvoering, is het effect nog niet groot genoeg. De wens om een afdwingbare verplichting aan bedrijven op te leggen teneinde een klimaat neutrale economie te realiseren, bleef groeien.

Green Deal: minimumcriteria

Vanuit de Europese Commissie is daarom het idee geopperd om overheden de verplichting op te leggen tot het stellen van ‘’groene minimumcriteria’’. Aanbestedende diensten moeten bij het vormgeven van een aanbesteding rekening houden met de energie- en milieueffecten tijdens de gebruiksperiode van een bepaald product. Hierbij kan gedacht worden aan de omvang van het energieverbruik en de uitstoot van CO2 bij bijvoorbeeld de aankoop van machines of voertuigen. Om tegemoet te komen aan de verplichting tot het stellen van minimumcriteria heeft een aanbestedende dienst twee opties:

• Het vragen van technische specificaties met betrekking tot de energie- en milieuprestaties.
• Het gebruiken van energie- en milieuprestaties als gunningscriteria.

Het vragen naar technische specificaties staat los van de aanbestedingscontext. Technische specificaties zeggen enkel iets over de eisen die worden gesteld aan het gevraagde product of de uit te voeren dienstverlening. Bij het hanteren van energie- en milieugerichte gunningscriteria wordt het onderdeel duurzaamheid betrokken in het gehele aanbestedingsproces en bij de uitvoering van de opdracht. Door duurzaamheid op deze wijze te reguleren wordt er gestreefd naar een zo groot mogelijke effectiviteit. Immers, alle producten op de markt moeten voldoen aan een bepaalde duurzaamheidsstandaard.

De Green Deal onderschrijft het belang van een circulaire economie. Circulair inkopen wordt gezien als de sleutel naar deze transitie, omdat inkooporganisaties op zowel strategisch als operationeel gebied diverse mogelijkheden biedt om circulair ondernemen te bevorderen. Immers, door middel van circulair inkopen borgen organisaties dat de producten en diensten die zij afnemen aan het einde van hun levensduur hoogwaardig herbruikbaar zijn. Daarnaast kunnen er meer innovatieve contractvormen worden gehanteerd. Het idee achter de Green Deal is het bundelen van de kennis en expertise van publieke en private partijen. Op deze manier wordt er door middel van het te hanteren inkoopbeleid zo goed en zo snel mogelijk een transitie naar een circulaire economie bewerkstelligd. Het proces in vogelvlucht ziet er als volgt uit:

Circulair inkopen begint bij het uitzetten van een opdracht in de markt. Door het stellen van voorwaarden kan het behoud van waarde en hoogwaardig hergebruik van producten worden gestimuleerd. Hierbij kan gedacht worden aan producten waarvoor minder grondstoffen zijn gebruikt, waar gebruik wordt gemaakt van gerecyclede materialen of producten met een lange levensduur. Producten die zich lenen voor reparatie en hergebruik verdienen de voorkeur. Inmiddels zijn er al diverse circulaire projecten geslaagd. Een mooi voorbeeld hiervan is het project Watercampus te Leeuwarden:

De gemeente Leeuwarden heeft aandacht besteed aan circulair verantwoord inkopen door op zoek te gaan naar nieuwe circulair verantwoorde businessmodellen. Het beheer, onderhoud en de eigendom blijft in handen van de contractpartij die het gebouw realiseert. Het inkooptraject is ‘’performance based’’. De producenten blijven eigenaar van de gebouwen en leveren deze in de vorm van een dienst aan de gemeente en gebruikers. In plaats van het stellen van een Programma van Eisen bij de aanbestedingsprocedure, heeft de gemeente gekozen voor een zogenaamd Programma van Behoeften.[5]

Door het uitzetten van dergelijke innovatieve aanbestedingen, nemen aanbestedende diensten een actieve rol op zich om marktpartijen te activeren en te stimuleren om na te denken over circulariteit. Aanbestedende diensten zullen marktpartijen meer vrijheid in ontwerp en exploitatiemogelijkheden dienen te bieden teneinde te bewerkstelligen dat de beste circulaire oplossing wordt gevonden. Circulariteit leidt tot een nieuwe vorm van samenwerking tussen de aanbestedende dienst en de markt.

Bij circulaire inkoop wordt er aldus op andere criteria gelet dan in het traditionele inkoopproces. Behalve op prijs, wordt er voornamelijk gelet op de kwaliteitsaspecten die waarborgen dat producten, onderdelen en grondstoffen na gebruik aantoonbaar kunnen terugkeren in de kringloop. De moderne technologieën maken het mogelijk om producten langer en slimmer te blijven gebruiken. Deze wijze van inkopen sluit aan bij de principes van de circulaire economie:[6]

1. De uitputting van natuurlijke hulpbronnen tegengaan;
2. Afval en schadelijke emissies naar water en lucht voorkomen;
3. Al in de ontwerpfase van producten en systemen staat centraal dat het gaat om een optimalisering van de levensduur.;
4. Producten, onderdelen en grondstoffen dienen opnieuw te kunnen worden gebruikt, zodat er geen reststroom of neveneffect ontstaat die wordt afgewenteld op mens en/of milieu;
5. De verantwoordelijkheid voor een product of dienst ligt bij degene die dit het beste kan dragen vanuit de circulaire manier van werken. Dit kan de gebruiker zijn, maar ook de fabrikant of de leverancier.

In alle stadia van het inkoopproces zijn aanknopingspunten te vinden om ketensamenwerking te realiseren. Circulariteit is te allen tijde het uitgangspunt:

Bron: PBL – De basisprincipes van circulariteit.

Het contract tussen de aanbestedende dienst en de winnende inschrijver vormt het sluitstuk van een proces van samenwerking. Het is het begin van het in praktijk brengen van de circulaire ambities en belangen. Bij circulariteit horen meer innovatieve contractvormen. Hierbij kan gedacht worden aan:

1. Een contract waarbij de inkopende organisatie betaalt voor het gebruik van het product, maar de producent/leverancier eigenaar blijft (een pay per use-contract);
2. Een contract waarbij de inkopende organisatie de producent/leverancier betaalt voor het gebruik, het beheer en het onderhoud van een product (performance based-contract);
3. Een koop-terugkoop contract, waarbij de inkopende organisatie eigenaar wordt van het product, maar de producent/leverancier het product aan het einde van de levensduur terugkoopt. Het product zal vervolgens door middel van recycling en hergebruik terug worden gebracht in de keten. Het uitgangspunt is hoogwaardig hergebruik;
4. Een koop-doorverkoop contract, waarbij beide partijen vastleggen dat een derde partij de producten/materialen zal verkrijgen na de gebruiksperiode. Het voordeel is dat de inkopende organisatie zelf inkomsten kan genereren met afvalstromen, in plaats van kosten te maken voor het afvoeren daarvan.

Circulair inkopen is aldus toekomstbestendig inkopen. Uiteindelijk zal deze wijze van inkoop leiden tot lagere kosten, verhoogde toeleveringszekerheid en een hechtere ketensamenwerking.

Vragen en onduidelijkheden

De doelstelling is helder: ‘’Nederland circulair in 2050’’. De belangrijkste vraag in dit kader is de vraag hoe de Europese Commissie lidstaten ervan gaat overtuigen om de inkoopautonomie van nationale, regionale en lokale overheden verder in te perken via wetgeving. De inperking ziet op het verplicht stellen van circulair inkopen. Hoewel deze verplichting leidt tot een inperking van de inkoopautonomie, brengt het binnen het circulair inkopen juist meer vrijheid met zich mee. Overheden kunnen door middel van het stellen van technische eisen en gunningscriteria meer invloed uitoefenen op de te contracteren contractspartij. Zijn overheden bereid om hun autonomie uit handen te geven teneinde een koerswijziging voor groen aanbesteden door te voeren? Hebben bedrijven de nodige kennis en expertise in huis om de bedrijfsvoering te verduurzamen? De tijd zal het leren.

Zie voor nuancering het document ‘’European Green Deal Investment Plan’’ van 14 januari 2020, te raadplegen via deze link. Voor meer informatie over de Green Deal Circulair inkopen (2.0 – van pilot naar opschaling) kunt u deze link raadplegen.

[1] Voor meer informatie over dit deelonderwerp kunt u deze link raadplegen.

[2] Aanhangsel van de Handelingen, TK Kamerstukken 2015-2016, nr.1165, te raadplegen via deze link.

[3] Zie het nieuwsartikel d.d. 5 februari 2020 van het Bouw en Techniek Innovatiecentrum, te raadplegen via deze link.

[4] Artikel 1.4 lid 2 Aanbestedingswet 2012.

[5] https://circulairfriesland.frl/case/watercampus/

[6] Magazine Green Deal circulair inkopen, december 2016, Meerwaarde: De oogst van 3 jaar Green Deal circulair inkopen, p.19.