Kort Commentaar Omgevingsrecht | Week 20

In deze blogreeks bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele interessante uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak. In deze aflevering: kan de raad weigeren een bestemmingsplan vast te stellen omdat de initiatiefnemer te weinig aan participatie heeft gedaan, mag bestaande verkeershinder betrokken worden bij een conserverend bestemmingsplan en is een ruimtelijke onderbouwing wel bruikbaar voor vergunningverlening als vaststaat dat de feitelijke situatie daarvan afwijkt?

Weigering om bestemmingsplan vast te stellen mocht niet gebaseerd worden op ontbrekende participatie (ECLI:NL:RVS:2025:2077)

Appellanten wilden een zonnepark realiseren op een agrarisch perceel in Enter, gemeente Wierden, en hadden daartoe een aanvraag ingediend om een nieuw bestemmingsplan vast te stellen dat de realisatie van dit zonnepark mogelijk maakte. Het ontwerpbestemmingsplan was ter inzage gelegd op 12 juli 2018. Op 2 april 2019 had de raad van Wierden echter een nieuw beleidskaders ‘Grootschalige Duurzame Energie in Wierden’ vastgesteld, waarin onder andere inspanningsverplichtingen ten aanzien van participatie en communicatie waren opgenomen. Appellanten hadden volgens de raad niet voldaan aan deze inspanningsverplichtingen, waardoor de raad op 31 mei 2022 besloot het bestemmingsplan niet vast te stellen.

De Afdeling begint met haar standaardoverweging, dat het ontbreken van maatschappelijk draagvlak voor een ontwikkeling geen reden kan zijn voor het weigeren van planologische medewerking. Op grond van gemeentelijk beleid kan echter van een initiatiefnemer worden verwacht dat hij bepaalde inspanningen levert ten aanzien van het informeren van omwonenden en het vergroten van draagvlak. Dat kon volgens de Afdeling in dit geval echter niet leiden tot een weigering om het bestemmingsplan vast te stellen. Het nieuwe beleidskader bevatte namelijk verplichtingen over communicatie en participatie in de fase voorafgaand aan de formele planologische procedure. Aangezien het ontwerpbestemmingsplan al vóór inwerkingtreding van het beleidskader ter inzage was gelegd, konden aan appellanten niet met terugwerkende kracht deze inspanningsverplichtingen worden opgelegd. De raad moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van de uitspraak.

(Het ontbreken van) participatie en draagvlak was, ook al voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet, een veelgehoord argument in bestemmingsplanprocedures. In verreweg de meeste gevallen zijn het omwonenden die zich daarop beroepen, maar in een enkel geval, zoals hier, is het juist het bestuursorgaan dat weigert mee te werken aan een project omdat de initiatiefnemer de buurt onvoldoende heeft betrokken. Zoals gezegd is vaste rechtspraak dat draagvlak voor een ontwikkeling in ieder geval niet kan worden geëist. Het ontbreken van voldoende participatie kon alleen aan een weigering ten grondslag worden gelegd, als dat vereist werd door specifiek beleid. Het is nog afwachten op een uitspraak van de Afdeling over de participatieverplichtingen uit de Omgevingswet; met name zal interessant zijn hoe de Afdeling de verplichte participatie bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (artikel 16.55, zevende lid, Omgevingswet) uitlegt.

Bestaande verkeershinder moest bij conserverend bestemmingsplan betrokken worden (ECLI:NL:RVS:2025:2049)

Bij besluit van 22 februari 2022 heeft de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg het bestemmingsplan “Stedelijk” vastgesteld. Dit is een zogenaamd ‘conserverend bestemmingsplan’: het plan beoogt geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken en legt de bestaande planologische situatie opnieuw vast. Desondanks stelde een appellant dat de raad ten onrechte geen nieuw onderzoek had uitgevoerd naar de verkeerssituatie rondom het bestaande winkelcentrum ‘Mall of the Netherlands’.

De Afdeling overweegt dat de raad bij een conserverend bestemmingsplan in beginsel mag uitgaan van bestaand legaal gebruik en het winkelcentrum daarom als zodanig mag bestemmen. Dat is slechts anders als de bestemming, vanwege gewijzigde omstandigheden of andere planologische inzichten, vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening niet langer aanvaardbaar is. Van gewijzigde omstandigheden was hier sprake: destijds was er bij het verkeersonderzoek ten behoeve van het winkelcentrum vanuit gegaan dat de N14 zou worden aangepast, waardoor de doorstroming van het verkeer en de bereikbaarheid van het winkelcentrum zouden verbeteren. Inmiddels was echter duidelijk dat deze aanpassing van de N14 er vanwege de stikstofproblematiek voorlopig niet zou komen. De Afdeling oordeelt dat de raad deze gewijzigde omstandigheden ten onrechte niet bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft betrokken en dat nader gemotiveerd moet worden waarom bij het winkelcentrum een aanvaardbare verkeerssituatie bestaat of kan worden gerealiseerd.

Ook bij de vaststelling van bestemmingsplannen die niets beogen te wijzigen aan de planologische situatie, moet dus worden geëvalueerd of bestaande bestemmingen nog wel strekken tot een goede ruimtelijke ordening. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:316), waarin werd geoordeeld dat de raad niet zonder meer in een conserverend bestemmingsplan kon blijven toestaan dat daarin padelbanen werden gerealiseerd, gelet op de gewijzigde planologische inzichten over geluidhinder van padel.

Ruimtelijke onderbouwing onbruikbaar wegens afwijkende bedrijfssituatie? (ECLI:NL:RVS:2025:2085)

Het college van Apeldoorn had aan Algéra Warehousing B.V. een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van vrachtverkeer voor de op- en overslag van goederen, in strijd met het geldende bestemmingsplan. Naar aanleiding van bezwaren van omwonenden was de omgevingsvergunning in bezwaar herroepen. Daaraan had het college ten grondslag gelegd dat was geconstateerd dat de feitelijke bedrijfssituatie afweek van de tekeningen en de ruimtelijke onderbouwing die Algéra had aangeleverd. Deze stukken waren daarom niet bruikbaar ter onderbouwing van de vergunning. De rechtbank had het beroep ongegrond verklaard.

De Afdeling verklaart het hoger beroep gegrond. In feite heeft het college de herroeping van de vergunning gebaseerd op het feit dat de feitelijke bedrijfssituatie niet overeenstemde met de vergunde situatie. Dat is een kwestie van handhaving. Door slechts te stellen dat niet aan de vergunningvoorschriften werd voldaan, heeft het college de beslissing om de omgevingsvergunning te herroepen onvoldoende gemotiveerd.

Zowel college als rechtbank gingen hier de mist in bij het onderscheid tussen vergunningverlening en handhaving. Bij het verlenen van een omgevingsvergunning staat in feite alleen de ‘papieren situatie’ centraal: wat wordt aangevraagd en is dat aanvaardbaar? De feitelijke uitvoering van de vergunde activiteiten staat in deze procedure dus niet ter discussie. De vraag of de feitelijke situatie overeenstemt met de aangevraagde en vergunde situatie, moet worden beantwoord in een handhavingsprocedure.

Heeft u vragen over het omgevingsrecht? Neem dan gerust contact op met onze specialisten: Sander van Gent, Charles van Mierlo en Tom Dekker.