Kort Commentaar Omgevingsrecht | Week 46

In deze blogreeks bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele interessante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State op het gebied van het omgevingsrecht. In deze aflevering: perikelen rondom een natuurvergunning in de Perkpolder in Zeeuws-Vlaanderen en een succesvol beroep tegen een invorderingsbesluit.

Natuurvergunning gebiedsontwikkeling Perkpolder (ECLI:NL:RVS:2025:5310 en 5313)

Het college van Gedeputeerde Staten van Zeeland (GS) verleent  in december 2016 een natuurvergunning aan Perkpolder Beheer BV voor de uitvoering van gebiedsontwikkeling Perkpolder. Het project omvat onder andere 250 woningen, een hotel en een golfbaan. Het gebied ligt in de omgeving van de ontpolderde Noorddijkpolder die in 2017 door de Europese Commissie is geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang (gcb) waardoor artikel 6, tweede tot en met vierde lid van de Habitatrichtlijn van toepassing worden. De Stichting “Schone Polder” verzoekt in 2019 en 2020 om intrekking van de natuurvergunning. GS weigert dit, het bezwaar wordt ongegrond verklaard. In 2022 vernietigt de rechtbank het besluit. De rechtsgevolgen van het vernietigde besluit worden wel in stand gelaten.

In de eerste zaak (ECLI:NL:RVS:2025:5310) gaat het in hoger beroep over de vraag of de stichting nog procesbelang heeft bij het intrekkingsverzoek. Immers, de vergunning voor de aanlegfase is namelijk  op 31 december 2024 afgelopen. Op die datum was het project gestart maar nog lang niet gereed. GS heeft een gedoogbesluit genomen en dat tot tweemaal toe verlengd. In 2024 is een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit ten behoeve van het project en op 20 november 2024 is een ontwerpbesluit tot verlening ter inzage gelegd.

De Stichting beoogt met haar verzoeken om de aanleg- en bouwwerkzaamheden te stoppen. De Afdeling overweegt dat procesbelang een belang is dat een appellant heeft bij de uitkomst van de procedure. Kan het doel dat wordt nagestreefd nog worden bereikt met gebruikmaking van het rechtsmiddel? Is het belang in deze zaak niet vervallen?

De Afdeling oordeelt dat dit belang niet langer aanwezig is omdat de natuurvergunning uit 2016 waartegen de stichting opkomt en waar het handhavingsverzoek betrekking op heeft, op 31 december 2024 is komen te vervallen. De werkzaamheden die na 31 december 2024 plaatsvinden vinden hun grondslag in de gedoogbesluiten, vooruitlopend op de nieuwe omgevingsvergunning. Het intrekken van de natuurvergunning uit 2016 brengt daar geen verandering in. Er is geen reëel en actueel belang meer en alleen het argument dat de stichting een proceskostenveroordeling wenst is geen reden om te komen tot een inhoudelijk beoordeling. Dat laatste heeft de Afdeling al eerder bepaald in een uitspraak van 18 september 2002. Het procesbelang is vervallen en het hoger beroep is niet ontvankelijk.

In de tweede zaak (ECLI:NL:RVS:2025:5313) gaat het om een verzoek van dezelfde stichting, uit 2021, om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden in de Perkpolder zolang de gevolgen van het project voor de ontpolderde Noorddijkpolder niet passend zijn beoordeeld. De rechtbank geeft GS gelijk op het punt dat het verzoek moet worden opgevat als een verzoek tot preventief handhaven. De plaatsing op de bovenbedoelde “lijst gcb” betekent niet dat een aanvullende natuurvergunning nodig is. Echter de rechtbank oordeelt dat op grond van een arrest van het Europese Hof van Justitie, artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn wel van toepassing is. Daarom had GS het verzoek moeten opvatten als een verzoek voor een passende maatregel. GS had moeten beslissen over de vraag of als passende maatregel een passende beoordeling moet worden opgesteld.

GS en de huidige exploitant Waterzande B.V. gaan in hoger beroep. Zij stellen dat de rechtbank met deze overweging buiten de omvang van het geschil is getreden. In het verzoek kan niet worden gelezen een verzoek om een passende maatregel te nemen. Bovendien is het opstellen van een passende beoordeling een feitelijke handeling. Feitelijke handelingen zijn geen besluiten en dus is de weigering een feitelijke handeling te verrichten ook geen besluit, zo stellen de appellanten.

De Afdeling gaat niet mee met het oordeel van de rechtbank. De Afdeling leest het verzoek als een verzoek tot handhaving van de vergunning uit 2016 en geeft aan dat GS dat kan doen door op te treden met een last onder dwangsom tegen de werkzaamheden in de Perkpolder. De Afdeling oordeelt dat op dit verzoek is beslist. Het verzoek kan in bezwaar niet worden uitgebreid met een verzoek om toepassing van andere bevoegdheden, zoals in dit geval de bevoegdheid om op grond van hoofdstuk 2 van de Wnb passende maatregelen te treffen.

Het hoger beroep is dus gegrond en de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep van de stichting wordt daardoor alsnog ongegrond verklaard. Uit de uitspraken kan de conclusie worden getrokken dat een verzoek om handhaving duidelijk en zo concreet mogelijk moet worden geformuleerd. Een verzoeker moet er vooral niet op vertrouwen dat de bestuursrechter het verzoek ruim zal interpreteren en er “iets” in leest wat er letterlijk gezien niet in is verwoord.

Hoger beroep Invorderingsbesluit gemeente Haarlemmermeer (ECLI:NL:RVS:2025:5333)

In deze zaak wordt een hoger beroep tegen een last onder dwangsom om zonder omgevingsvergunning gebouwde of gewijzigde bouwwerken aan te passen of te verwijderen gelijktijdig behandeld met het invorderingsbesluit ter zake van deze dwangsommen (artikel 5:39, eerste lid Awb). Het hoger beroep tegen de last onder dwangsom wordt ongegrond verklaard, vervolgens oordeelt de Afdeling over het invorderingsbesluit.

De casus is als volgt: In november 2023 brengt een toezichthouder een controlebezoek en constateert dat een aanbouw die moest worden verwijderd daadwerkelijk is verwijderd tot aan de buitenmuren. Deze buitenmuren, die op de perceelsgrens staan, vallen wel onder de last en kunnen gezien hun hoogte niet vergunningvrij blijven staan als erfafscheiding. Het college van B&W stelt dat de dwangsom ad € 5000 is verbeurd.

Appellante stelt dat het college niet tot invordering heeft kunnen overgaan. Het college had hiervan moeten afzien. Appellante wilde wel voldoen aan de last maar was daarvoor afhankelijk van de medewerking van de buren van de belendende percelen. De muren zijn mandelig en dus gemeenschappelijk eigendom. De buren weigeren medewerking van afbraak of verlaging van de muren. Appellante heeft dit aan het college te kennen gegeven binnen de aan de last verbonden begunstigingstermijn.

Echter het college weigerde, aldus appellante, om mee te werken aan een redelijke oplossing en door onder die omstandigheden toch over te gaan tot invordering, heeft het college gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De Afdeling overweegt dat het college in beginsel bevoegd was om tot invordering over te gaan. Er is niet voldaan aan de last met betrekking tot deze buitenmuren en de dwangsom is verbeurd. De Afdeling herhaalt de vaste rechtspraak dat aan het belang van de invordering veel gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Verder kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen.

In uitzonderlijke gevallen kan dat echter wel. Dergelijke uitzonderingen zijn aan de orde in gevallen waarin er toch blijkt dat er geen overtreding is of dat de betrokkene niet de overtreder is. Een andere uitzondering is de situatie dat de last om technische of juridische redenen niet uitvoerbaar is. Zie de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021.

Het staat vast, zo blijkt uit de mailwisseling, dat de buren niet mee willen werken. Dat hebben zij per mail verklaard. Appellante heeft dit aan het college gedurende de begunstigingstermijn medegedeeld.  Het college stelt vervolgens dat appellanten dit in de procedure tot oplegging van de last onder dwangsom in had moeten brengen.

De Afdeling stelt vast dat de onmogelijkheid pas aan het licht is gekomen bij de uitvoering van de last zodat appellante niet kan worden tegengeworpen dat zij dit niet tegen de opgelegde last heeft aangevoerd.

Het college stelt dat zij niet kan treden in een privaatrechtelijke kwestie tussen de buren. Daarmee heeft, aldus de Afdeling, het college miskend dat de eigendomssituatie van de buitenmuren aan de uitvoerbaarheid van de last in de weg staat en deze belemmering een bijzondere omstandigheid is op grond waarvan het college van invordering had behoren af te zien. Het college had moeten onderzoeken of deze bijzondere omstandigheid aan de orde was. Door dat niet te doen is het besluit niet met de benodigde zorgvuldigheid tot stand gekomen en moet worden vernietigd.

Het beroep tegen het invorderingsbesluit is gegrond en het besluit wordt vernietigd wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.

In beroep gaan tegen een invorderingsbesluit is doorgaans niet kansrijk. Dat blijkt wel uit de vaste rechtspraak van de Afdeling die in deze uitspraak nog wordt aangehaald. Deze uitspraak vormt een zeldzame uitzondering op deze hoofdregel. Grondig onderbouwde privaatrechtelijke belemmeringen om een last uit te voeren kunnen wel degelijk tot vernietiging van een invorderingsbesluit aanleiding geven.

Als de gestelde onmogelijkheid al duidelijk is lopende de procedure tot oplegging van de last onder dwangsom doet degene tot wie de last is gericht er goed aan dat aan te voeren in de zienswijze naar aanleiding van het voornemen tot oplegging van de last of in de bezwaarprocedure wanneer de last reeds is opgelegd.