Omgevingswet deel III: Milieubelastende activiteiten

22 januari 2024

Dit is de derde blog in de blogreeks over de sinds 1 januari 2024 in werking getreden Omgevingswet. In deze blog wordt ingegaan op het nieuwe begrip ‘milieubelastende activiteit’ en de verschillen ten opzichte van het oude begrip ‘inrichting’ onder de Wet milieubeheer.

Het inrichtingenbegrip onder de Wet milieubeheer

In de Wet milieubeheer en het daarop gebaseerde Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) werden regels gesteld met betrekking tot inrichtingen. Een inrichting was, op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer: ‘elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht’. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) werden hier drie cumulatieve eisen in gelezen: 1) het moest gaan om een bedrijfsmatige activiteit of een activiteit met bedrijfsmatige omvang, 2) de activiteit moest binnen een zekere begrenzing worden verricht en was dus plaatsgebonden, en 3) de activiteit moest gedurende een zekere periode (ten minste zes maanden) of met een zekere regelmaat worden verricht. Gelet op deze vereisten was bijvoorbeeld een mobiele puinbreker geen inrichting en waren de regels uit het Activiteitenbesluit daarop niet van toepassing. Op mobiele puinbrekers gold overigens wel het Besluit mobiel breken bouw- en sloopafval.

In het Activiteitenbesluit stonden op grond van artikel 8.40 Wet milieubeheer regels ‘die nodig zijn ter bescherming van het milieu tegen de nadelige gevolgen die inrichtingen daarvoor kunnen veroorzaken’. Ook was het mogelijk dat voor het drijven van een inrichting, naast voldoen aan de gestelde algemene regels, een omgevingsvergunning milieu vereist was; of dat het geval was, stond per categorie inrichting aangegeven in Bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht.

In het Activiteitenbesluit werden inrichtingen vervolgens onderverdeeld in type A, type B en type C. Inrichtingen type A waren de lichtste vorm van inrichtingen, waarvoor geen vergunningsplicht gold en ook relatief weinig algemene regels. Denk hierbij aan kantoor- en schoolgebouwen. Voor inrichtingen type B was eveneens geen milieuvergunning vereist, maar waren meer regels uit het Activiteitenbesluit van toepassing; het ging hierbij bijvoorbeeld om garagebedrijven, metaalbewerkende bedrijven en jachthavens. Voor inrichtingen type C golden de meeste regels en gold bovendien een vergunningplicht. Het gaat hier om de zwaarste soorten inrichtingen, bijvoorbeeld een asfaltcentrale.

Wat betreft het inrichtingenbegrip was, zoals hiervoor reeds aangegeven, van belang dat dit beperkt was tot activiteiten die ‘binnen een zekere begrenzing pleegde te worden verricht’. Dit maakte dat voor activiteiten die buiten de betreffende locatie werden verricht, zoals lozingen van afvalwater in rioolstelsels en in de bodem of toepassing van systemen voor warmte- en koudeopslag, aparte regels moesten worden gesteld. Bij de herziening van het omgevingsrecht met de nieuwe Omgevingswet is mede daarom voor een nieuw begrip gekozen, waardoor alle regels met betrekking tot activiteiten met nadelige gevolgen voor het milieu konden worden geïntegreerd.

Het begrip ‘milieubelastende activiteit’ onder de Omgevingswet

Zoals gezegd is voor een nieuw begrip, ‘milieubelastende activiteit’, gekozen om alle bestaande algemene regels voor activiteiten te kunnen integreren. De milieubelastende activiteit is in de Omgevingswet gedefinieerd als ‘een activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, niet zijnde een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een lozingsactiviteit op een zuiveringtechnisch werk of een wateronttrekkingsactiviteit‘. Volgens de toelichting op de Omgevingswet omvat het begrip activiteiten binnen en buiten de inrichting, al dan niet plaatsgebonden en ongeacht de duur van de activiteit. Het maakt voor de toepasselijkheid van algemene regels dus niet meer uit of een activiteit een bedrijfsmatige omvang heeft, hoe lang de activiteit duurt en of de activiteit op een vaste plek plaatsvindt. Bovendien kan  nu specifieker gereguleerd worden op de milieubelastende activiteit zelf en is het niet langer noodzakelijk om een heel bedrijf onder het inrichtingenbegrip te brengen, puur vanwege één specifieke activiteit die gereguleerd moet worden.

Onder de oude regelgeving werden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid liggen. De Afdeling achtte het doorgaans voldoende als twee van de drie bindingen aanwezig waren voor het antwoord op de vraag of de verschillende installaties als één inrichting kunnen worden aangemerkt, waarbij doorgaans de organisatorische binding in ieder geval aanwezig diende te zijn.

Welke regels zijn van toepassing?

Landelijke regels

Uitgangspunt binnen de Omgevingswet is om zoveel mogelijk te volstaan met het stellen van algemene regels voor activiteiten, waardoor geen vergunningplicht meer hoeft te gelden. Een vergunningplicht wordt alleen ingesteld als dat nodig is op grond van internationaal recht of als het stellen van algemene regels onvoldoende is. Met het oog daarop bepaalt artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet dat het verboden is om een milieubelastende activiteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning, voor zover dat bij algemene maatregel van bestuur is bepaald. Die algemene maatregel van bestuur is het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). In Hoofdstuk 3 van het Bal is in elke paragraaf een bepaalde activiteit aangewezen waarvoor vervolgens wordt bepaald wanneer die activiteit vergunningplichtig is en (door middel van zogenoemde richtingaanwijzers) welke inhoudelijke regels uit Hoofdstuk 4 en 5 van het Bal van toepassing zijn. Het begrip ‘inrichtingen’ is komen te vervallen, waarmee ook geen sprake meer is van het onderscheid in drie typen inrichtingen. Uit het Bal kan rechtstreeks worden afgeleid welke sets aan regels op een bepaalde activiteit van toepassing zijn.

Plaatselijke regels

Niet alle milieuregels die van toepassing zijn op een milieubelastende activiteit staan in het Bal. Decentrale overheden kunnen in het gemeentelijk omgevingsplan of de provinciale omgevingsverordening regels stellen met betrekking tot milieubelastende activiteiten die niet in het Bal worden gereguleerd. Het gaat dan met name om activiteiten met lokale milieueffecten. Denk hierbij aan horecagelegenheden, dagrecreatie, detailhandel en onderwijs- en kantoorgebouwen. Met betrekking tot bepaalde normen moeten gemeenten regels opnemen in het omgevingsplan, zoals regels over geluid.  Gemeenten kunnen vervolgens door middel van het zogenoemde ‘mengpaneel’ de gedecentraliseerde normen kunnen aanpassen aan de lokale situatie (binnen de door het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) geboden ruimte).

Omdat de regels die voorheen in het Activiteitenbesluit stonden nog niet zijn opgenomen in de omgevingsplannen, maakt sinds 1 januari 2024 de zogenoemde bruidsschat onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Dit betreft bijvoorbeeld regels over geur en geluid. De reden hiervan is dat zonder de bruidsschat de decentrale regels niet meer op de milieubelastende activiteiten van toepassing zouden zijn. Immer, met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is onder meer het Activiteitenbesluit komen te vervallen. De regels uit het Activiteitenbesluit zouden dan niet meer van toepassing zijn en er zouden dan geen regels meer gelden over bijvoorbeeld geluid. Met de bruidsschat is dat voorkomen, waardoor de regels nog altijd wel van toepassing zijn.

Tot slot kunnen gemeenten soms, wanneer het Bal dat toestaat, afwijken van de algemene regels uit het Bal door middel van een maatwerkregel in het omgevingsplan (met gelding voor het hele grondgebied van de gemeente) of een maatwerkvoorschrift in een beschikking (met gelding voor één specifiek bedrijf). Het is dus altijd van belang om de lokaal geldende regelgeving, zoals met name neergelegd in het omgevingsplan, goed te bestuderen.

Wat kan de overgang van inrichting naar MBA voor u betekenen?

De verruiming van ‘inrichting’ naar ‘milieubelastende activiteit’ kan tot gevolg hebben dat bepaalde activiteiten onder algemene regels vallen die dat onder het oude recht niet deden. Het wegvallen van de voorwaarde dat de activiteit binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht maakt het mogelijk dat mobiele activiteiten nu onder milieuregels vallen, al zal dit in de praktijk weinig voorkomen nu de meeste milieubelastende activiteiten op één locatie worden verricht. Verder maakt het nu voor de geldig van de regels niet meer uit of de milieubelastende activiteit door een particulier of door een bedrijf wordt verricht, hoewel de geringe omvang van dergelijke activiteiten bij particulieren vaak zal voorkomen dat de milieuregels uit het Bal van toepassing worden. Tot slot viel zoals gezegd onder het oude recht een activiteit die minder dan zes maanden duurde, niet onder het inrichtingenbegrip; thans kunnen ook kortdurende activiteiten aan milieuregels zijn onderworpen.

Voor bestaande omgevingsvergunningen milieu heeft de overgang van inrichting naar milieubelastende activiteit in beginsel geen gevolgen. Deze vergunning is van rechtswege omgezet in een omgevingsvergunning onder het nieuwe recht. Het is mogelijk dat een bepaalde activiteit onder het oude recht wel vergunningplichtig was en onder het nieuwe recht niet, en vice versa. Hiervoor voorziet artikel 4.13 Invoeringswet Omgevingswet in overgangsrecht. Het oude vergunningvoorschrift wordt dan een maatwerkvoorschrift; een eventueel oud maatwerkvoorschrift wordt een vergunningvoorschrift. Indien onder zowel het oude recht, als onder de Omgevingswet een vergunningplicht geldt, dan gelden de vergunningvoorschriften van de oude omgevingsvergunningen als voorschriften die zijn verbonden aan de vergunning op basis van de Omgevingswet. Van belang om hierbij op te merken is dat oude vergunningvoorschriften voorrang hebben op de regels uit de bruidsschat (zie artikel 22.1 lid 2 Bruidsschat).

Indien door de inwerkingtreding van de Omgevingswet strengere regels gelden door het overgangsrecht, bijvoorbeeld doordat een vroegere vergunningvoorschrift, thans maatwerkvoorschrift, strenger is dan de algemene regelgeving, is het zaak om het bevoegd gezag te verzoeken het maatwerkvoorschrift in te trekken. Deze strengere regels vervallen namelijk niet van rechtswege en zijn mogelijk onnodig gelet op de algemene regelgeving.

Zorgplicht

Tot slot nog kort over de zorgplicht.

Artikel 2.11 van het Bal legt een zorgplicht op aan degene die een milieubelastende activiteit verricht. Hiermee wordt voortgeborduurd op de voorheen bestaande zorgplicht voor drijvers van een inrichting uit artikel 2.1 Activiteitenbesluit. Nieuw onder de Omgevingswet is wel dat de keuze is gemaakt om deze zorgplicht ook van toepassing te laten zijn op vergunningplichtige activiteiten. Ook als een activiteit is onderworpen aan vergunningvoorschriften, geldt dus daarnaast de verplichting om alle redelijke maatregelen te nemen om nadelige gevolgen voor (met name) het milieu te voorkomen dan wel te beperken.

In het algemeen kan worden opgemerkt dat deze zorgplicht naar verwachting weinig betekenis zal hebben voor degene die de in het besluit gereguleerde activiteiten op de gebruikelijke wijze uitvoert. De bepaling beoogt een vangnet te bieden voor ongebruikelijke handelingen waarvan een ieder weldenkend mens begrijpt dat daardoor nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan die eenvoudig voorkomen hadden kunnen worden. Denk daarbij aan ‘good housekeeping’-maatregelen als het opruimen van gelekte en gemorste vloeistoffen of het onderhouden van installaties, maar ook het achterwege laten van bepaalde handelingen waarvan zonneklaar is dat die ongewenste gevolgen kunnen hebben, zoals het lozen van stoffen die de riolering verstoppen. Omdat het voor de hand liggende maatregelen betreffen, is er voor de overzichtelijkheid van het Bal voor gekozen om deze niet als aparte regels op te nemen maar onder een zorgplicht te scharen. De specifieke zorgplicht van artikel 2.11 Bal geldt naast de algemene zorgplichten van artikel 1.6 en 1.7 Omgevingswet, die aan iedereen de plicht opleggen om zorg te dragen voor de fysieke leefomgeving en maatregelen te treffen om nadelige gevolgen van zijn activiteit voor de fysieke leefomgeving te voorkomen dan wel te beperken.

Afsluiting

Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is de regulering van milieubelastende activiteiten herzien. Inhoudelijk is er nog niet veel gewijzigd. De regels met betrekking tot milieubelastende activiteiten in het omgevingsplan, die nu bestaan uit de bruidsschat, kunnen (en naar verwachting zullen in  meer of mindere maten) in de toekomst echter door de gemeente gewijzigd worden. Het is daarom zaak om altijd het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) te raadplegen voor de meest actuele regelgeving.

In de volgende blog van deze blogreeks zal in worden gegaan op participatie onder de Omgevingswet.