Omgevingswet deel 4: Participatie

Dit is de vierde blog in de blogreeks over de Omgevingswet die op 1 januari 2024 in werking is getreden. In deze blog zal worden ingegaan op de manier waarop in het nieuwe omgevingsrecht burgerparticipatie wordt gewaarborgd en op welke manier dit verschilt van het oude recht. Er zal zowel worden ingegaan op de rol van overheden als de rol van initiatiefnemers.

Wat is participatie?

De laatste jaren wordt participatie en inspraak van burgers bij initiatieven in de fysieke leefomgeving steeds belangrijker. Burgers willen graag in een vroegtijdig stadium invloed kunnen hebben op plannen die hen raken. Daarnaast beïnvloedt participatie het vertrouwen dat burgers in overheidsprojecten hebben, alsook in de overheid als geheel. De Omgevingswetgever heeft daarom participatie een stevigere wettelijke basis willen geven.

Participatie gaat niet alleen over de manier waarop overheden burgers betrekken bij hun beleidsvorming. Ook initiatiefnemers hebben er belang bij dat derden in een zo vroeg mogelijk stadium betrokken worden bij nieuwe plannen. Dat geldt met name met het oog op het realiseren van voldoende draagvlak voor het voor het project. Zeker in het kader van de energietransitie, waarbij inwoners zich verzetten tegen de realisatie van nieuwe wind- en zonneparken (de ‘not in my back yard’-problematiek), speelt dat een grote rol.

Participatie is niet hetzelfde als draagvlak. Participatie houdt in dat burgers, bedrijven en andere betrokkenen de mogelijkheid krijgen om hun mening te geven over ontwikkelingen en dat die mening vervolgens wordt meegewogen bij de besluitvorming. Er is wel enig verband met het begrip ‘draagvlak’: als burgers het gevoel krijgen dat hun mening serieus wordt genomen, kan dat voor draagvlak zorgen. Omgekeerd kan een gemeende onrechtvaardige behandeling ertoe leiden dat juist geen draagvlak ontstaat onder burgers.

Participatie onder het oude recht

Overheden

Het oude recht kende, met uitzondering van formele procedures zoals de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen, geen verplichting tot het mogelijk maken van participatie tijdens de besluitvorming. De wet liet weliswaar ruimte voor overheden om burgers te betrekken bij de besluitvorming, maar er bestonden geen wettelijke bepalingen op grond waarvan burgers inspraak in specifieke procedures konden afdwingen.

In dat kader is van belang dat artikel 150, eerste lid, van de Gemeentewet bepaalt dat de gemeenteraad een verordening dient vast te stellen over de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken. Op basis hiervan waren gemeenten dus verplicht om al voor de Omgevingswet een participatie- en inspraakverordening te hebben.

Hiervoor heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een voorbeeldverordening opgesteld. Hierin staat dat elk bestuursorgaan zelf beslist of participatie wordt toegepast en dat participatie wordt vormgegeven door middel van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), oftewel de zienswijzenprocedure die voor onder meer bestemmingsplannen verplicht was voorgeschreven.

In de praktijk leidde dat ertoe dat ‘participatie’ vaak alleen werd toegepast als de wet dwingend voorschreef dat de zienswijzenprocedure moest worden gevolgd. Sommige gemeenten hebben de afgelopen jaren hun inspraakverordeningen echter gemoderniseerd. De gemeente Utrecht heeft bijvoorbeeld een participatieleidraad opgesteld, die transparantie tegenover de betrokkenen voor, tijdens en na het besluitvormingsproces voorschrijft.

Voor het omgevingsrecht is van belang dat het toetsingskader voor bijvoorbeeld een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning dwingend in de wet was vastgelegd. Het niet voldoen aan participatieverplichtingen uit een inspraakverordening kon dan niet op zichzelf leiden tot vernietiging van het besluit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2439).

Met de Wet versterking participatie op decentraal niveau, die op 26 oktober 2023 door de Tweede Kamer is aangenomen en ten tijde van dit schrijven aanhangig is bij de Eerste Kamer, wordt artikel 150 Gemeentewet gewijzigd. Hiermee wordt vastgelegd dat participatie niet alleen dient plaats te vinden bij de voorbereiding van beleid, maar ook bij de uitvoering van evaluatie daarvan. Ook wordt het uitdaagrecht in de wet verankerd; dit is het recht van burgers om een gemeentelijke taak op zich te nemen, als zij vinden dat zij dit beter en goedkoper kunnen dan de gemeente.

Initiatiefnemers

Zoals gezegd is het ook voor initiatiefnemers van belang om vroegtijdig met burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties in gesprek te gaan over hun voorgenomen plannen. Ook onder het oude recht zochten overheden al naar mogelijkheden om van initiatiefnemers af te dwingen dat er voldoende draagvlak was onder betrokkenen voor projecten in de fysieke leefomgeving. De Afdeling lijkt in dit kader het realiseren van draagvlak te zien als een inspanningsverplichting voor de ondernemer.

In een zaak over een windpark waarin meer dan honderd omwonenden een zienswijze hadden ingediend en de gemeente op grond daarvan planologische medewerking weigerde omdat onvoldoende draagvlak bestond voor het windpark, oordeelde de Afdeling dat de initiatiefnemer zich voldoende had ingespannen om draagvlak te realiseren, onder meer door het organiseren van inspraakavonden en het bieden van gelegenheid aan omwonenden om financieel te participeren, zodat het besluit van de gemeente tot weigering van planologische medewerking onvoldoende was gemotiveerd (ECLI:NL:RVS:2019:4209). Een vergelijkbare redenering wordt gehanteerd in een zaak over een zonnepark, waarbij wel planologische medewerking was verleend door de gemeente maar nadien door een omwonende beroep werd ingesteld; de ondernemer had zich hier voldoende ingespannen om draagvlak te realiseren (ECLI:NL:RVS:2019:3580).

Participatie onder de Omgevingswet

Overheden

Zoals hiervoor is gebleken, bestonden onder het oude recht al een aantal mogelijkheden om vorm te geven aan participatie. De Omgevingswetgever heeft het belang van participatie onderkend en heeft dit expliciet willen verankeren in het nieuwe omgevingsrecht. De bedoeling is om te waarborgen dat participatie geen vrijblijvende keuze is voor bevoegd gezag en initiatiefnemer.

Onder de Omgevingswet wordt onder participatie verstaan ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden bij de besluitvorming over omgevingsvisies, plannen, programma’s, projecten en activiteiten in de fysieke leefomgeving’. Dat is dus duidelijk ruimer dan het enkel gelegenheid bieden tot het indienen van zienswijzen. In de Omgevingswet zijn geen regels over de vorm van het participatieproces opgenomen, om overheden zoveel mogelijk vrijheid te geven om het participatieproces zelf in te richten. Daarbij moet voorkomen worden dat het participatietraject ‘een afvinklijstje’ wordt; er moet maatwerk worden verricht naar gelang de aard van het besluit en de impact daarvan op de fysieke leefomgeving.

Net als onder het oude recht hebben burgers vaak de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen waarin zij hun mening kunnen geven over een voorgenomen ontwikkeling in de fysieke leefomgeving. Deze zienswijzeprocedure wordt door de Omgevingswetgever wel gezien als een vorm van participatie, maar participatie gaat verder. Het is noodzakelijk dat burgers en bedrijven al voorafgaand aan het formele besluitvormingsproces betrokken worden bij de vaststelling van nieuw beleid.

In het Omgevingsbesluit is voor het bevoegd gezag vastgelegd dat bij de vaststelling van een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn (de motiveringsplicht). Daarbij wordt aangegeven hoe invulling is gegeven aan het eigen participatiebeleid. Voor het omgevingsplan is daarbij nog eens vastgelegd dat ook bij de kennisgeving van het voorgenomen omgevingsplan moet worden aangegeven hoe het participatietraject wordt vormgegeven (de kennisgevingsplicht).

Strikt genomen betreft het hier slechts motiveringsplichten en geen concrete plicht om aan participatie te doen; het bevoegd gezag zou dus in theorie kunnen volstaan met toepassing van de zienswijzenprocedure bij wijze van participatie. Aangezien de wetgever participatie hoog in het vaandel heeft voor de Omgevingswet – de bedoeling is dat participatie ‘een vanzelfsprekendheid’ wordt – moet worden aangenomen dat dit niet in alle gevallen voldoende zal zijn. De wetgever heeft aangegeven dat niet aan participatie hoeft te worden gedaan bij een redactionele wijziging van het omgevingsplan, bijvoorbeeld om taalfouten eruit te halen, aangezien dat niet gaat om een inhoudelijke wijziging van het plan. Daaruit kan worden opgemaakt dat wijzigingen die invloed hebben op de inhoud van het plan, wel enige vorm van participatie vereist.

Maar wat nu als onvoldoende aan participatie is gedaan? Aangezien het een motiveringsplicht betreft, is het mogelijk dat een omgevingsplan vernietigd wordt door de bestuursrechter wegens een gebrekkige motivering, een onevenwichtige belangenafweging of een onzorgvuldige voorbereiding. De wetgever heeft echter ook aangegeven dat in zo’n geval kan worden volstaan met een bestuurlijke lus: het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen krijgt dan nog eens de gelegenheid om het gebrek in het besluit te herstellen. Tegen een omgevingsvisie of een programma kan geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter; het is dan ook niet duidelijk wat de sanctie is op schending van de participatieverplichtingen bij deze besluiten.

Voor het projectbesluit gelden de meest vergaande voorschriften wat participatie betreft, omdat deze besluiten volgens de Omgevingswetgever de grootste impact voor de burger met zich brengen. Het projectbesluit is bedoeld voor complexe projecten die een algemeen belang dienen, zoals de aanleg of uitbreiding van een snelweg. Voor projectbesluiten geldt naast de motiveringsplicht en de kennisgevingsplicht ook een informatieplicht en de mogelijkheid voor derden om tijdens de verkenningsfase oplossingen aan te dragen.

Initiatiefnemers

In de Omgevingsregeling is vastgelegd dat de aanvrager van een omgevingsvergunning moet aangeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen betrokken zijn geweest bij de voorbereiding en zo ja, hoe dit is gebeurd en wat de resultaten ervan zijn. De verantwoordelijkheid voor het realiseren van participatie ligt dus volledig bij de initiatiefnemer. Hierbij is van belang om op te merken dat de regelgeving de mogelijkheid openlaat dat bij de aanvraag wordt aangegeven dat niet aan participatie is gedaan. Immers, de Omgevingsregeling bepaalt ‘of aan participatie is gedaan en zo ja, hoe’. Dat brengt met zich dat geen sprake is van een participatieplicht, maar van vrijwillige participatie.

Daartegenover staat dat  de gemeenteraad gevallen van activiteiten kan aanwijzen waarvoor participatie wel verplicht is voordat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan worden ingediend. Voor welk project een participatieplicht geldt, kan per gemeente verschillen. Het is daarom goed om voorafgaand aan het indienen van een aanvraag goed uit te zoeken of participatieverplichtingen gelden voor een bepaald project.

Als de initiatiefnemer niet aan verplicht gestelde participatie heeft gedaan, kan het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling laten. Voordat een aanvraag buiten behandeling gelaten kan worden, zal de initiatiefnemer wel eerst in de gelegenheid gesteld moeten worden alsnog burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen te betrekken bij het project. Daartoe dient een termijn geboden te worden die niet onredelijk kort mag zijn.

De vorm van de participatie wordt volledig aan de initiatiefnemer gelaten. Op welke wijze de verplichte participatie dient te worden uitgevoerd, kan dus niet door de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders worden bepaald. Het uitgangspunt bij verplichte participatie is namelijk dat niet uniform wordt vastgelegd hoe participatie plaatsvindt, maar dat participatie plaatsvindt. Het is primair de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om een adequate vorm van participatie te kiezen. Die vorm van participatie is afhankelijk van de aard van de te verrichten activiteit en de daarbij betrokken maatschappelijke belangen en belangen van derden. Het ligt – volgens de wetgever – voor de hand dat naarmate een activiteit meer ingrijpt in de fysieke leefomgeving, burgers en bedrijven daarbij meer betrokken moeten worden; de mate van participatie moet in zekere zin proportioneel zijn aan de impact van de activiteit.

Over de gekozen vorm van participatie zal in de aanvraag om een omgevingsvergunning vervolgens verantwoording moeten plaatsvinden, zodat het bevoegde gezag inzicht heeft in het participatieproces dat aan de aanvraag is vooraf gegaan.

Als de aanvrager aangeeft dat (met goede reden) niet aan participatie is gedaan, heeft het bevoegd gezag altijd de mogelijkheid om zelf een participatietraject op te zetten, bijvoorbeeld als hij vermoedt dat er belanghebbenden zijn die bezwaren zullen hebben tegen verlenen van de omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag kan hen dan informeel uitnodigen voor een gesprek of om een zienswijze vragen op grond van artikel 4:8 Awb.

Tot slot is voor initiatiefnemers van belang dat de gemeente de bevoegdheid heeft om de kosten voor het wijzigen van het omgevingsplan of voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan, te verhalen op de initiatiefnemer. Hieronder vallen ook de kosten die in het kader van participatie zijn gemaakt.

Ter afsluiting

Onder de Omgevingswet wordt duidelijker vastgelegd wie er in welke gevallen aan participatie moet doen bij de totstandkoming van besluiten met impact op de fysieke leefomgeving. Er bestaat veel vrijheid om  het participatieproces zelf vorm te geven. Het is nog onduidelijk hoe de bestuursrechter zal toetsen of het bevoegd gezag, dan wel initiatiefnemers hebben voldaan aan hun participatieverplichtingen.

In de volgende blog van deze blogreeks zal in worden gegaan op het overgangsrecht van de Omgevingswet.