Kort Commentaar Omgevingsrecht | Week 29

In deze blogreeks bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele interessante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak. In deze aflevering: huisvesting van arbeidsmigranten in een recreatiewoning is geen overtreding, met succes opkomen tegen een welstandsadvies en een poging tot exceptieve toetsing van planregels aan artikel 3.1 Wet op de ruimtelijke ordening.

Arbeidsmigranten wonen in een recreatiewoning (ECLI:NL:RVS:2025:3124)

In maart 2022 had het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe twee lasten onder dwangsom opgelegd aan Hanustaete B.V. en Komen III B.V. vanwege het in strijd met het bestemmingsplan huisvesten van arbeidsmigranten op een vakantiepark. Op het park rustte de bestemming ‘Recreatie’ en de specifieke functieaanduiding ‘verblijfsrecreatie.’ Het college stelde dat de arbeidsmigranten niet op het park verbleven met het oog op recreatie, maar ten behoeve van hun werk. De rechtbank had geoordeeld dat geen sprake was van een overtreding, omdat het gebruik niet in strijd was met het bestemmingsplan; het college kon zich daarmee niet verenigen.

In hoger beroep stelde de Afdeling vast dat ter plaatse van de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’ recreatiewoningen waren toegestaan. Van belang was dat het begrip ‘recreatiewoning’ in de planregels was gedefinieerd als: “een permanent aanwezig gebouw, bestemd om uitsluitend door een huishouden of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat of die het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar te worden bewoond.” Daarin is dus geen beperking tot recreatief verblijf te lezen, maar uitsluitend de eis dat de bewoners hun hoofdverblijf elders hebben en dat zij één huishouden (of een daarmee gelijk te stellen groep van personen) moeten vormen.

Het college betoogde dat, omdat de hoofdbestemming ‘Recreatie’ betrof, het begrip ‘recreatiewoning’ geen bredere definitie kan hebben dan het begrip recreatie. Dat laatste begrip was niet in de planregels gedefinieerd, zodat ten aanzien daarvan zou moeten worden aangesloten bij het normaal spraakgebruik. De Afdeling gaat daar niet in mee: het bestemmingsplan moet letterlijk worden uitgelegd en uit de ‘moederbestemming’ volgt naar de tekst van het bestemmingsplan geen beperking voor de ‘dochterbestemming’. Aangezien de planregels op zichzelf voldoende duidelijk zijn, komt geen betekenis toe aan de titel van de bestemming.

Het college betoogde nog dat niet is gebleken dat de arbeidsmigranten één huishouden vormen. De Afdeling keert het juist om: uit de controlerapporten blijkt niet dat de arbeidsmigranten niet één huishouden vormden en daarom valt niet met zekerheid vast te stellen dat ten tijde van de handhavingsbesluiten sprake was van een overtreding. Dat is ook niet achteraf meer vast te stellen. De rechtbank had dus terecht zelf in de zaak voorzien door de bestreden handhavingsbesluiten te herroepen.

Uit deze uitspraak blijkt enerzijds dat men bijzonder secuur te werk moet gaan bij het opstellen van bestemmingsplannen, omdat de Afdeling weinig genade kent voor betogen dat bestemmingsplannen ‘gehaviltext’ moeten worden, en anderzijds dat een handhavingsbesluit wel alle bestanddelen van de overtreding moet kunnen bewijzen.

Succesvol opkomen tegen welstandsadvies (ECLI:NL:RVS:2025:3095)

Op 16 april 2020 verleende het college van de gemeente Aa en Hunze een omgevingsvergunning ter legalisering van een dakopbouw op een twee-onder-een-kapwoning. De eigenaar van de andere woning kon zich hiermee niet verenigen en stelde bezwaar, beroep en hoger beroep in. Bij de Afdeling spitste de discussie zich met name toe op de vraag of de dakopbouw in strijd was met de redelijke eisen van welstand. Naar aanleiding van het welstandsadvies had appellant een second opinion van Het Oversticht overgelegd. Het Oversticht is een stichting die zich inzet voor behoud en verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving in Overijssel en in die hoedanigheid welstands- en monumentenadviezen geeft. Naar aanleiding van deze second opinion had het college de welstandscommissie opnieuw om advies gevraagd. Onder verwijzing naar dat laatste advies had het college de beslissing op bezwaar – na vernietiging door de rechtbank – met een verbeterde motivering in stand gelaten.

Over het algemeen is het zeer lastig om met succes tegen een welstandsadvies op te komen. Dat houdt verband met de vaste rechtspraak dat het college een welstandsadvies in beginsel zonder nadere motivering mag overnemen, tenzij een contra-expertise wordt overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan het advies naar voren worden gebracht.

In deze zaak was de dakopbouw getoetst aan de criteria uit de Welstandsnota. Eén van die criteria is dat het bouwblok herkenbaar moet blijven. Appellant stelde dat het bouwblok door de dakopbouw aan de achterzijde dusdanig werd aangetast dat dit aan die zijde niet meer herkenbaar was. Het college stelde dat slechts een ondergeschikt deel van de dakopbouw vanaf de straatzijde zichtbaar was en dat de achterzijde minder zwaar zou moeten meewegen in de beoordeling.

In beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar was de rechtbank akkoord gegaan met de aanvullende motivering, maar de Afdeling deelt dat oordeel niet. Zij overweegt dat zij een onderscheid tussen de beoordeling aan de voor- en de achterzijde niet terugleest in de Welstandsnota. Nu de beide welstandsadviezen daar wel vanuit gaan, is onvoldoende gemotiveerd dat het bouwwerk niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand.

Uit deze uitspraak blijkt dat het wel degelijk mogelijk is succesvol tegen een welstandsadvies op te komen, mits concrete aanknopingspunten voor twijfel naar voren worden gebracht, bijvoorbeeld in relatie tot de specifieke criteria uit de Welstandsnota. De enkele stelling dat het gebouw niet mooi is, zal nooit voldoende zijn. Ongetwijfeld heeft de second opinion van Het Oversticht bij deze zaak ook een belangrijke rol gespeeld.  

Toetsing planregels aan evidentiecriterium (ECLI:NL:RVS:2025:3102)

Op 15 juni 2021 heeft het college van Zwolle aan twee eigenaren omgevingsvergunningen verleend voor de verbouwing van twee panden in Zwolle ten behoeve van het creëren van zelfstandige woonruimtes. Een aantal appellanten verzette zich tegen de omgevingsvergunning met een groot aantal beroepsgronden. Blijkbaar speelt er op de achtergrond nog meer, want de Afdeling overweegt in rechtsoverweging 7 dat een aantal gronden die niet zien op het bestreden besluit niet inhoudelijk worden behandeld. Ook zijn een tweetal gronden voor het eerst in hoger beroep aangevoerd; deze worden met toepassing van de grondentrechter buiten beschouwing gelaten. De grondentrechter geldt immers nog steeds in het omgevingsrecht, tenzij uitgesloten is dat andere belanghebbenden door behandeling van de gronden worden benadeeld – en die uitzondering doet zich hier niet voor, zo overweegt de Afdeling.

Uit de argumenten die de Afdeling wel inhoudelijk behandelt, valt af te leiden dat het hier gaat om een omgevingsvergunning bouwen in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Voor deze omgevingsvergunning geldt dat de aanvraag moet worden getoetst aan het bestemmingsplan, maar als deze daarmee niet in strijd is – en overigens ook niet met het Bouwbesluit 2012, de bouwverordening of de redelijke eisen van welstand – moet de omgevingsvergunning worden verleend zonder verdere ruimtelijke toets. Dat was blijkbaar tegen het zere been van de appellanten; zij betoogden dat de in het bestemmingsplan opgenomen maximale goot- en bouwhoogte (respectievelijk 8 en 14 meter) niet kon worden toegepast, omdat deze zonder enig overleg met omwonenden in 1999 in het bestemmingsplan was opgenomen en vervolgens ‘abusievelijk’ in het opvolgende bestemmingsplan werd overgenomen.

De Afdeling wil er niet aan. Zij overweegt – terecht – dat bestemmingsplanvoorschriften in een procedure over een omgevingsvergunning niet aan dezelfde toetsingsmaatstaf zijn onderworpen als in een procedure over dat bestemmingsplan. Planregels kunnen in een procedure als deze alleen onverbindend worden verklaard als zij evident in strijd zijn met hoger recht. Van zo’n evidente strijd kan volgens de Afdeling alleen sprake zijn als het hogere recht zo concreet is, dat deze zich voor exceptieve toetsing leent. Het betoog van appellanten dwingt niet tot de conclusie dat de goot- en bouwhoogtes zonder meer in strijd zijn met de goede ruimtelijke ordening (artikel 3.1 Wet op de ruimtelijke ordening), zodat van evidente strijd met hogere regelgeving geen sprake is.

Het voorgaande lijkt met zich mee te brengen dat planregels nooit via exceptieve toetsing aan de goede ruimtelijke ordening kunnen worden getoetst, nu dat inherent een open norm is die niet snel ‘zo concreet is dat [de bestemmingsregeling] zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent’. Dat lijkt ons ook niet bezwaarlijk: van een bestemmingsplan dient een zekere rechtszekerheid uit te gaan.

Heeft u zelf te maken met een kwestie in het omgevingsrecht? Onze advocaten geven u graag advies. Neem contact op met Tom Dekker, Sander van Gent of Charles van Mierlo voor meer informatie.