Kort Commentaar Omgevingsrecht | Week 27

In deze blogreeks bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele interessante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak. In deze aflevering: mag je je laten vervangen op de markt, andere duurzame energieopwekking is geen alternatief in de zin van de MER voor windenergie en bestaand legaal gebruik ten onrechte wegbestemd.

Twee uitspraken over mogelijkheid tot vervangen op de markt en Dienstenrichtlijn (ECLI:NL:RVS:2025:2850  en ECLI:NL:RVS:2025:2851)

Op 25 juni 2025 deed de Afdeling twee uitspraken over de mogelijkheid voor standplaatsvergunninghouders zich te laten vervangen tijdens de markt.

In de eerste zaak had het college van Hendrik-Ido-Ambacht de standplaatsvergunning ingetrokken, omdat het college verschillende keren had geconstateerd dat appellant zich op de markt had laten vervangen door iemand anders. In de tweede zaak had de vergunninghouder een verzoek ingediend om zich tijdelijk te laten vervangen door een ander, zodat hij zijn vader kon vervangen op een markt elders. Dat verzoek was door het college van Dordrecht afgewezen.

Beide appellanten beriepen zich op de Dienstenrichtlijn en waren van mening dat de verboden in de Verordeningen en bijbehorende beleidsregels om zich zonder dat sprake was van vakantie of bijzondere omstandigheden te laten vervangen op de markt door een ander, in strijd was met de Dienstenrichtlijn. Hiertoe voerden zij aan dat hoofdstuk 3 van de Dienstenrichtlijn over de vrijheid van vestiging van dienstverrichters van toepassing is. Uit dit hoofdstuk volgt volgens appellanten dat sprake moet zijn van dwingende redenen van algemeen belang. De Marktverordeningen bevatten echter geen toelichting dat en waarom de eis de standplaats persoonlijk in te nemen gerechtvaardigd zou zijn op grond van dwingende redenen van algemeen belang en welke reden van algemeen belang dat dan zou moeten zijn.

De Afdeling onderzoekt vervolgens of de persoonlijke aanwezigheidsplicht kan worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. De Afdeling concludeert dat dat wel het geval is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de persoonlijke aanwezigheidsplicht met de uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging gerechtvaardigd is met het oog op een dwingende reden van algemeen belang

Echter, de vraag of de persoonlijke aanwezigheidsplicht ook evenredig is, beantwoord de Afdeling negatief. Onder verwijzing naar de uitspraak van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4101, overweging 14 en verder) overweegt de Afdeling dat de beoordeling of de maatregel niet verder gaat dan nodig is en of geen andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn, moet worden bekeken aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Uit deze analyse blijkt volgens de Afdeling dat ook minder verdergaande maatregelen mogelijk zijn om het nagestreefde doel te bereiken.

Opvallend in deze beide zaken was dat beide colleges geen verweerschrift hadden ingediend en beide colleges niet ter zitting waren verschenen (het college van Hendrik-Ido-Ambacht zonder afmelding). Hierdoor hadden de colleges niet toegelicht waarom de gemeenteraden van mening waren dat een persoonlijke aanwezigheidsplicht met uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging noodzakelijk is om die doelstelling te bereiken.

Uit deze uitspraken blijkt dat zonder goede toelichting waarom een persoonlijke aanwezigheidsplicht met uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging in Marktverordeningen noodzakelijk is om die doelstelling te bereiken, geen stand houdt. Om de genomen besluiten in stand te houden, is het wel aan te raden een verweerschrift in te dienen en naar de zitting te gaan.

Andere energieopwekking is geen alternatief voor windenergie in de zin van de MER (ECLI:NL:RVS:2025:2855)

Bij besluit van 23 november 2021 heeft de raad van de gemeente Beuningen het bestemmingsplan “Windpark Beuningen” vastgesteld. Bij besluit van 13 december 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wabo voor de bouw en het oprichten en in werking hebben van een windpark met vijf windturbines. Bij besluit van 13 december 2021 heeft het college van GS een ontheffing verleend voor het overtreden van verbodsbepalingen van de Wet natuurbescherming als gevolg van de aanleg en het in gebruik hebben van een windpark met vijf windturbines. Een aantal appellanten waren tegen deze besluiten opgekomen en hebben een groot aantal beroepsgronden aangevoerd. In deze blog focussen wij ons op één beroepsgrond, over de MER.

De raad heeft ervoor gekozen om een plan-MER op te stellen vooruitlopend op het instappen van een initiatiefnemer in het proces. Dit MER bevat de onderbouwing voor de locatiekeuze voor het bestemmingsplan (plan-MER), maar zal ook voor de projectinrichting en vergunningverlening als project-MER gebruikt worden. De raad heeft ervoor gekozen om een gecombineerd plan- en besluit-MER op te stellen. Een plan-MER moet een beschrijving bevatten van de voorgenomen activiteit en de alternatieven daarvoor die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen. De keuze voor de in beschouwing genomen alternatieven moet worden gemotiveerd.

Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1250, overweging  10.2, overweegt de Afdeling dat het antwoord op de vraag welke alternatieven in een MER redelijkerwijs in beschouwing moeten worden genomen, afhankelijk is van de omstandigheden van het geval. Pas wanneer met de uitvoering van een bepaald alternatief kan worden beantwoord aan de doelstelling van de initiatiefnemer, kan sprake zijn van een redelijkerwijs in ogenschouw te nemen alternatief.

Eén appellant had aangevoerd dat ten onrechte niet is gekeken naar alternatieve manieren om (duurzame) energie op te wekken. Volgens de raad komt een zonnepark echter niet in de plaats van de beoogde windturbines, maar in aanvulling daarop, zodat aan de energiedoelstellingen kan worden voldaan. Een andere alternatieve manier om energie op te wekken is verder niet onderzocht door de raad, omdat dit niet beantwoordt aan de projectdoelstelling. 

De Afdeling accepteert deze uitleg van de raad, omdat de raad doorslaggevend mocht achten dat andere vormen van energieopwekking niet beantwoorden aan de projectdoelstelling. De omstandigheid dat appellant een andere keuze voor de wijze van opwekking van duurzame energie voorstaat, betekent volgens de Afdeling op zichzelf bezien nog niet dat de door de raad gemaakte afweging onzorgvuldig of onredelijk is.

Uit deze uitspraak blijkt derhalve dat andere vormen van duurzame energieopwekking dan de beoogde wijze, niet per se alternatieven vormen voor die beoogde wijze van energieopwekking. Op zijn minst zal met de andere wijzen van energieopwekking ook aan de energiedoelstellingen moeten kunnen worden voldaan.

Bestaand legaal gebruik ten onrechte wegbestemd (ECLI:NL:RVS:2025:2829)

Bij besluit van 19 november 2024 heeft de raad van de gemeente Buren het bestemmingsplan “Lienden, Marktplein tussen 2 en 4 en Marktplein 10” vastgesteld. Het plan maakt de bouw van één woning mogelijk op een braakliggend perceel in Lienden. Tegenover dat onbebouwde perceel ligt het bedrijfsperceel, dat eigendom is van appellante. Op haar perceel staan twee bedrijfsgebouwen. In het plan is de toegestane milieucategorie van het bedrijfsperceel van appellante verlaagd van milieucategorie 3.2 naar milieucategorie 2.

Volgens de raad is gebleken dat al sinds 2011 op het bedrijfsperceel geen transportbedrijf in zand en grind meer aanwezig is en alleen nog sprake is van opslag. Daarbij had de raad onder meer verwezen naar het Handelsregister. Daarom is in het plan ervoor gekozen om de toegestane bedrijfscategorie te verlagen en in overeenstemming te brengen met het bestaande gebruik van de bedrijfsgebouwen voor opslag.

Appellante heeft gesteld dat haar terrein en bedrijfsgebouwen nog steeds gebruikt worden voor een zand- en grindhandel en heeft die stelling onderbouwd met schriftelijke stukken. De Afdeling overweeg eerst dat in beginsel legaal bestaand gebruik als zodanig in het bestemmingsplan dient te worden bestemd. Indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen, kan uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening daarvan worden afgezien. In dat geval kan het bestaande legale gebruik onder het overgangsrecht worden gebracht, mits de raad aannemelijk maakt dat het gebruik binnen de planperiode wordt beëindigd.

Aan de hand van door appellante ingediende luchtfoto’s en huurovereenkomsten stelt de Afdeling vast dat nog altijd activiteiten plaatsvonden in de vorm van de opslag en transport van zand en grind. De raad was er daarom ten onrechte vanuit gegaan dat die activiteiten niet meer plaatsvonden. Het plan wordt echter (nog) niet vernietigd. De raad  krijgt de mogelijkheid om te motiveren of het vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is om de legale, bestaande bedrijfsactiviteiten op het bedrijfsperceel weg te bestemmen.

Als een raad een legale bedrijfsactiviteit wenst weg te bestemmen, zal hij goed onderzoek moeten doen of die activiteit wel of niet nog voortduurt. Een registratie in het Handelsregister is daarbij niet van doorslaggevend belang.

Heeft u vragen over het omgevingsrecht? Neem dan gerust contact op met onze specialisten:  Sander van Gent, Charles van Mierlo en Tom Dekker. En lees hieronder ook andere recente afleveringen ‘Kort Commentaar Omgevingsrecht’.