Kort Commentaar Omgevingsrecht | Week 26

In de blogreeks ‘Kort Commentaar Omgevingsrecht’ bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele interessante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak. In deze aflevering: overgangsrecht voor recreatieve bewoning op Terschelling, de vraag of een sportschool onder dienstverlening valt en het relativiteitsvereiste voor concurrentiebelangen.

Geen geslaagd beroep op overgangsrecht voor recreatieve bewoning Terschelling (ECLI:NL:RVS:2025:2724)

Deze zaak draait om een woning op Terschelling, die al sinds jaar en dag voor recreatieve bewoning werd gebruikt. Op grond van het bestemmingsplan was dit echter verboden; reden voor het college van Terschelling om een last onder dwangsom op te leggen. In hoger beroep spitste de discussie zich met name toe op de vraag of appellanten zich konden beroepen op persoonsgebonden overgangsrecht. Als de woning voor 1 juni 1994 recreatief werd bewoond, mocht dat gebruik worden voortgezet. Van 24 augustus 1993 tot 26 oktober 1994 stond op het adres in de gemeentelijke basisadministratie echter een gezin ingeschreven, die de woning als tijdelijk onderkomen gebruikte.

De Afdeling begint haar overwegingen met de vaststelling dat het aan degene is die zich op overgangsrecht beroept, om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Het is dus aan appellanten om aannemelijk te maken dat de woning op 1 juni 1994 recreatief werd bewoond. Gelet op de GBA-inschrijving van het gezin wordt ervan uitgegaan dat zij de woning tot 26 oktober 1994 gebruikten voor permanente bewoning. Appellanten slagen er niet in om te bewijzen dat de feitelijke situatie afweek van de GBA-inschrijving, zo had de rechtbank overwogen. De enkele stelling dat het gezin de woning al in februari 1994 had verlaten, is daarvoor onvoldoende.

De Afdeling voegt daaraan toe dat dit niet anders wordt door het feit dat het gezin de woning als tijdelijk onderkomen gebruikte en niet de intentie had zich daar permanent te vestigen. Het criterium voor het overgangsrecht is immers niet dat op 1 juni 1994 geen sprake was van permanente bewoning, maar dat op die peildatum wél sprake was van recreatieve bewoning. Recreatieve bewoning wordt in het bestemmingsplan gedefinieerd als weekend- en/of verblijfsrecreatie en daarvan was bij de bewoning door het gezin in ieder geval geen sprake, aldus de Afdeling.

Verder wordt nog aangevoerd dat sprake zou zijn van een persoonlijke gedoogbeschikking van rechtswege. Appellant had op 11 mei 2012 zo’n gedoogbeschikking aangevraagd, maar het college had hier nimmer op beslist. De Afdeling herhaalt haar vaste rechtspraak dat een gedoogbeschikking geen besluit is, maar slechts een toezegging dat vooralsnog niet zal worden gehandhaafd. De aanvraag van een gedoogbeslissing is dan ook geen aanvraag in de zin van de Awb, zodat de regeling van de beschikking van rechtswege niet van toepassing kan zijn. Het feit dat het college gedoogbeleid had opgesteld, maakt dat niet anders.

Zo zullen appellanten uiteindelijk toch de recreatieve bewoning van hun huis op Terschelling – dat vermoedelijk dus al sinds 1994 plaatsvindt – moeten staken. Deze uitspraak benadrukt het belang om goed op de hoogte te blijven van bestemmingsplanwijzigingen: de Afdeling overweegt immers ook dat de redelijkheid van de peildatum nu niet meer ter discussie kan staan. Op deze manier kan een 30 jaar lang ‘slapende’ overtreding toch ineens voor problemen zorgen, ook omdat de Afdeling zich weinig gevoelig toont voor het argument dat het door het tijdsverloop moeilijk is om nog te bewijzen dat men aan de voorwaarden van het overgangsrecht voldoet.

Is een sportschool ‘dienstverlening’? (ECLI:NL:RVS:2025:2753)

Verzoeker exploiteert een sportschool in Amstelveen. Op 12 november 2024 heeft het college van Amstelveen een last onder dwangsom opgelegd, strekkende tot beëindiging van het gebruik van het pand als sportschool. Het college stelde zich namelijk op het standpunt dat dit gebruik in strijd was met het bestemmingsplan. Het pand had de bestemming ‘Gemengd-3’, op grond waarvan onder andere dienstverlening was toegestaan. Verzoeker stelde zich op het standpunt dat de sportschool daaronder viel en diende, hangende hoger beroep, een verzoek om een voorlopige voorziening in.

De voorzieningenrechter van de Afdeling wees het verzoek toe. Daartoe werd overwogen dat dienstverlening in de planregels was gedefinieerd als ‘het bedrijfsmatig verlenen van diensten zoals kapperszaken, schoonheidsinstituten, fotostudio’s, waarbij het publiek rechtstreeks (al dan niet via een balie) te woord wordt gestaan en wordt geholpen’. De voorzieningenrechter achtte onvoldoende vaststaand dat bij de sportschool geen sprake zou zijn van het te woord staan en helpen van het publiek. Dat sommige klanten ook zonder contact met de medewerkers gebruik maken van de sportvoorzieningen is daarvoor niet doorslaggevend. Daar stond namelijk tegenover dat ook groepslessen en personal training wordt aangeboden. De afwezigheid van een balie is niet doorslaggevend; in de planregels staat immers ‘al dan niet via een balie’. Gelet op al deze omstandigheden was de voorzieningenrechter er niet van overtuigd dat de bestreden besluiten in de hoofdzaak zouden kunnen standhouden. 

Naast de hierboven besproken overwegingen van de voorzieningenrechter van de Afdeling, is bij deze uitspraak ook interessant wat de voorzieningenrechter juist niet bespreekt: het spoedeisend belang. In de (lagere) rechtspraak wordt wel aangenomen dat bij een last onder dwangsom alleen spoedeisend belang bestaat, als de overtreder door verbeuren van de dwangsommen in een acute financiële noodsituatie komt te verkeren, zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RBOVE:2025:1179 en ECLI:NL:RBMNE:2025:1572. Immers, eventueel verbeurde en betaalde dwangsommen kunnen weer worden terugbetaald nadat in de bodemzaak is beslist. De voorzieningenrechter van de Afdeling hanteert echter als criterium dat spoedeisend belang bestaat zolang de maximale dwangsom nog niet is verbeurd; met andere woorden, zolang de last nog niet materieel is uitgewerkt (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2024:3902 en ECLI:NL:RVS:2025:393). In deze zaak wordt aan het spoedeisend belang zelfs geen woord vuil gemaakt. De voorzieningenrechter laat het vooral aankomen op een belangenafweging en daarbij prevaleert het (financiële) belang van de sportschoolhouder boven het belang van het college en omwonenden om het gebruik als sportschool tot een eind te laten komen.

Goede ruimtelijke ordening strekt niet tot bescherming concurrentiebelangen (ECLI:NL:RVS:2025:2733)

T&W Bouw B.V. heeft op 14 augustus 2018 een omgevingsvergunning verleend gekregen voor het vestigen van een bouwbedrijf in Volkel. Hiertegen was een concurrerend bouwbedrijf in beroep gegaan. De rechtbank had deze concurrent eerst niet-ontvankelijk verklaard omdat zij geen belanghebbende zou zijn, maar nadat de Afdeling deze uitspraak vernietigde (ECLI:NL:RVS:2021:64) had de rechtbank het beroep alsnog gegrond verklaard: het college had onvoldoende onderbouwd waarom de overschrijding van de maximale oppervlakte aan bedrijfsbebouwing niet in strijd was met een goede ruimtelijke ordening.

In hoger beroep voerde T&W Bouw aan dat de rechtbank ten onrechte geen acht had geslagen op het relativiteitsvereiste: de norm van de goede ruimtelijke ordening zou niet strekken tot bescherming van de bedrijfsbelangen van haar concurrent. De Afdeling overwoog dat de norm van de goede ruimtelijke ordening, voor wat betreft het aspect van een goed ondernemersklimaat, kan strekken tot bescherming van concurrentiebelangen. Daarvoor is wel vereist dat degene die zich daarop beroept, aannemelijk maakt dat de voorziene ontwikkeling leidt tot relevante (structurele) leegstand. Dat had de concurrent op geen enkele manier gedaan. Daarom oordeelt de Afdeling dat de norm van de goede ruimtelijke ordening hier niet strekt tot bescherming van de concurrentiebelangen van de derde partij en dus, doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, verklaart zij het beroep alsnog ongegrond.

Hieruit blijkt maar weer eens de precaire positie van bedrijven die bestuursrechtelijk tegen de plannen van hun concurrenten willen procederen. Inmiddels is vaste rechtspraak dat concurrenten die in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment bedrijfsactiviteiten ontplooien, belanghebbende zijn. Het relevante publiekrechtelijke toetsingskader zal echter niet snel strekken tot bescherming van individuele concurrentiebelangen, zodat zij uiteindelijk alsnog nul op het rekest krijgen. Dat dit niet eenvoudig is, blijkt wel uit het feit dat de rechtbank in deze zaak tweemaal is teruggefloten door de Afdeling. Overigens is ook mogelijk dat de ruimtelijke belangen van een concurrent rechtstreeks betrokken zijn bij een omgevingsrechtelijk besluit (ECLI:NL:RVS:2020:493), maar daarvoor zal veelal doorslaggevend zijn op welke afstand de concurrent is gevestigd van de ontwikkeling. Uit het feit dat die discussie hier niet werd gevoerd, leiden wij af dat die afstand te groot zal zijn geweest.

Heeft u vragen over het omgevingsrecht? Neem dan gerust contact op met onze specialisten:  Tom Dekker, Sander van Gent, en Charles van Mierlo. En lees hieronder ook andere recente afleveringen ‘Kort Commentaar Omgevingsrecht’.