Kort Commentaar Omgevingsrecht | Week 18 en 19

In deze blogreeks bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele interessante uitspraken van de bestuursrechters op het gebied van het omgevingsrecht. In deze aflevering: belanghebbendheid bij boetebesluiten, een nieuwe uitspraak over intern salderen bij bestemmingsplannen en een uitspraak over een maatwerkvoorschrift voor brandbare batterijen. 

Derde kan belanghebbende zijn bij bestuurlijke boete (ECLI:NL:RVS:2026:2294)

Op 22 april 2026 heeft de grote kamer van de Afdeling uitspraak gedaan over de vraag of en zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot opleggen van een bestuurlijke boete. De Afdeling doet deze uitspraak nadat staatsraad advocaat-generaal Widdershoven op haar verzoek een conclusie heeft genomen over deze vraag (ECLI:NL:RVS:2025:5985). 

De zaak betrof een door de minister van Infrastructuur en Waterstaat opgelegde boete aan een transportonderneming met betrekking tot de regels voor rusttijden voor vrachtwagenchauffeurs. FNV had hiertoe een verzoek ingediend, maar werd door de minister en de rechtbank niet-ontvankelijk geacht in de procedures tegen de opgelegde boete omdat zij geen belanghebbende zou zijn. 

De Afdeling overweegt dat in titel 5.4 van de Awb, dat handelt over de bestuurlijke boete, geen bijzondere regels staan over het belanghebbendebegrip, zodat in zoverre moet worden aangesloten bij het algemene artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb. Of een derde een verzoek om handhaving heeft gedaan, is voor de beoordeling niet relevant. In zoverre wijkt de Afdeling af van de conclusie van A-G Widdershoven, die dat juist als doorslaggevend criterium had opgeworpen. Dat lijkt ons overigens Awb-technisch juister; ook bij een opgelegde herstelsanctie is voor de belanghebbendheid van derden immers niet doorslaggevend of die herstelsanctie is opgelegd naar aanleiding van een handhavingsverzoek van die derden.

De Afdeling overweegt vervolgens dat een bestuurlijke boete twee doelen dient: leedtoevoeging aan de overtreder en het geven van een prikkel tot naleving van de regels in de toekomst. Bij dat eerste hebben derden in de regel geen rechtstreeks betrokken belang, maar dat kan wel het geval zijn bij het tweede. Een derde kan namelijk rechtstreeks in zijn belangen worden geraakt als een wettelijke norm niet wordt nageleefd. De derde zal zich in dat geval bijvoorbeeld moeten kunnen uitlaten over de vraag of een boete voldoende afschrikwekkend is en daarmee evenredig in de zin van artikel 5:46 Awb. 

Tot slot bespreekt de Afdeling mogelijke consequenties van dit oordeel. Betrokkenheid van derden bij een boeteprocedure kan namelijk raken aan het recht op een eerlijk proces van de overtreder (zoals neergelegd in onder meer artikel 6 EVRM), bijvoorbeeld doordat de derde op grond van de Awb aanspraak kan maken op het volledige procesdossier. De Afdeling geeft aan dat hiervoor aansluiting kan worden gezocht bij bestaande regelingen in de Awb, zoals over beperkte kennisneming van stukken, en dat het belang van de overtreder daarbij zwaar weegt. Als de wetgever de consequenties van het oordeel van de Afdeling ongewenst acht, ligt het op zijn weg om de Awb daarop aan te passen. 

Deze uitspraak lijkt de deur open te zetten voor belangenorganisaties om volop mee te procederen over boetebesluiten met betrekking tot overtredingen die raken aan de belangen die zij behartigen. Wat in de uitspraak niet wordt benoemd, maar wat onzes inziens wel een belangrijke kanttekening is, is dat deze derden zich op grond van het relativiteitsvereiste in de procedure niet kunnen beroepen op normen die niet strekken tot bescherming van het belang dat zij beogen te verdedigen. De Afdeling stelt uitdrukkelijk dat derden zich, gelet op het afschrikwekkende karakter dat een boete dient te hebben, moeten kunnen beroepen op artikel 5:46 Awb. Het is nog maar de vraag hoe derden verder een boeteprocedure kunnen beïnvloeden. Kan een derde bijvoorbeeld (aanvullend) bewijs leveren van een overtreding, als het bestuursorgaan daar tijdens de procedure moeite mee blijkt te hebben? De tijd zal het leren. 

Passende beoordeling kan niet vooruit worden geschoven naar afwijkingsvergunning (ECLI:NL:RVS:2026:2441)

Op 29 april 2026 heeft de Afdeling uitspraak gedaan over het bestemmingsplan ‘Buitengebied Noordoost’ van de gemeente Breda. Het betreft een grotendeels conserverend bestemmingsplan met een handvol nieuwe ontwikkelingen. Centraal staat vooral de vraag of de raad de gevolgen van het plan (in de zin van artikel 2.7, eerste lid, van de Wet natuurbescherming) voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden juist heeft beoordeeld. De Afdeling vindt van niet. 

Het betreft weliswaar een conserverend plan, maar dit bevat ook een aantal mogelijkheden om met een afwijkingsvergunning bebouwing ten behoeve van veehouderijen uit te breiden. De raad heeft beoogd te regelen dat toch uitgesloten is dat het plan significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden heeft, door als criterium voor de vergunningverlening op te nemen dat deze alleen verleend kan worden als het bouwen stikstofneutraal gebeurt. Bij de bepaling of het bouwen stikstofneutraal is, wordt de stikstofdepositie afgezet tegenover hetgeen ‘ten tijde van vaststelling van het bestemmingsplan legaal aanwezig, gebruikt en/of aangelegd is c.q. mag zijn’. In de kern betekent dat: intern salderen. 

Met deze benadering gaat de raad op meerdere punten de fout in, aldus de Afdeling. Ten eerste leidt dat ertoe dat ontwikkelingen waarbij intern wordt gesaldeerd voldoen aan het criterium ‘stikstofneutraal’, zodat de afwijkingsvergunning direct verleend zal kunnen worden (op grond van de regels die voor een (thans) omgevingsplanactiviteit gelden). Dit terwijl uit de voortoets voor het bestemmingsplan was gebleken dat significante effecten niet op voorhand zijn uitgesloten. Dat betekent dat – sinds de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:193) – intern salderen slechts kan worden ingezet als mitigerende maatregel in een passende beoordeling. De Afdeling constateert daarom dat het bestemmingsplan ontwikkelingen ruimtelijk mogelijk maakt via intern salderen, zonder dat daar een passende beoordeling aan ten grondslag heeft gelegen. De Afdeling vindt daarom dat de raad bij de vaststelling van het plan al een passende beoordeling moet maken en dat niet vooruit kan schuiven naar het moment dat de afwijkingsbevoegdheid wordt toegepast (via de dan aan te vragen Natura 2000-vergunning). 

Ten tweede is de beschrijving van de referentiesituatie in de definitie van ‘stikstofneutraal’ onjuist. Enerzijds omdat de zinsnede ‘c.q. mag zijn’ kennelijk ook betrekking heeft op ontwikkelingen die planologisch gezien wel mogen worden gerealiseerd maar dat nog niet zijn, en anderzijds omdat de raad onvoldoende inzicht heeft gegeven in de feitelijk aanwezige situatie van agrarische bedrijven. 

Ten derde is de voorwaarde van stikstofneutraliteit ten onrechte alleen gekoppeld aan de bouwregels en niet aan de gebruiksregels, zodat niet is uitgesloten dat uitbreiding van de veestapel zonder vergunningplichtige bouwwerkzaamheden mogelijk is, bijvoorbeeld als de maximale capaciteit van reeds gebouwde stallen op het moment van vaststellen van het plan nog niet was bereikt. 

De raad verzoekt de Afdeling de gebreken te mogen herstellen met een bestuurlijke lus. Daar voelt de Afdeling niets voor, omdat niet aannemelijk is dat dat leidt tot snellere besluitvorming. De raad moet naar aanleiding van de uitspraak immers (i) bezien of hij de regeling voor intern salderen bij de uitbreidingsmogelijkheden wil behouden, (ii) zo ja, een passende beoordeling maken waarbij (iii) de feitelijke aanwezige, planologisch legale situatie van alle agrarische bedrijven in het plangebied in kaart moet worden gebracht en (iv) moet worden voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Geen eenvoudig ‘gebrekje’ dus dat snel met een bestuurlijke lus kan worden hersteld. De Afdeling vernietigt het bestemmingsplan daarom ‘kaal’. 

Vooral de uiteenzetting in r.o. 16 van de stappen die de raad zou moeten zetten als hij de gebreken zou willen herstellen, laat de immense impact zien die de nieuwe lijn van de Afdeling over intern salderen heeft op planbesluitvorming. Een bestemmingsplan dat kennelijk bedoeld was als grotendeels conserverend met her en der een nieuwe ontwikkeling, wordt nu een dossier dat menigeen de moed in de schoenen zal doen zinken.

Maatwerkvoorschrift veiligheidseisen batterijen sneuvelt (ECLI:NL:RBZWB:2026:3081)

Op 17 april 2026 heeft de Rechtbank Zeeland-West-Brabant uitspraak gedaan over een door het college van B&W van Moerdijk opgelegd maatwerkvoorschrift aan een verhuurder van energieopslagsystemen (EOS’en) op basis van lithium-ion energiedragers. Deze uitspraak is relevant, omdat het gebruik van lithium-ion batterijen (met het oog op de verduurzaming en elektrificatie van de samenleving) waarschijnlijk in de nabije toekomst flink zal toenemen – denk aan de buurtbatterij, maar ook batterijen op bedrijventerreinen. 

Achtergrond is het volgende. Bij een lithium-ion EOS kan in geval van een storing een zogeheten ‘thermal runway’ ontstaan: een brand die zichzelf in stand houdt en daardoor zeer lastig te blussen is. Daarbij komt een brandbaar en toxisch gasmengsel vrij. In december 2023 zijn twee uitgaven van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS) vastgesteld die richtlijnen geven voor veilige opslag en gebruik van lithium-ion batterijen. PGS 37-1 ziet op veilig gebruik van de EOS’en en PGS 37-2 ziet op de opslag van lithiumhoudende energiedragers. De bedoeling is om een EOS en het opslaan van batterijen in de loop van 2027 als milieubelastende activiteit op te nemen in het Bal en daarbij in de algemene regels te verwijzen naar de PGS 37-1 en PGS 37-2. Op dit moment zijn de PGS-richtlijnen echter nog niet voorgeschreven. Dat wilde het college ondervangen door aan het verhuurbedrijf een maatwerkvoorschrift op te leggen op grond van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer, in combinatie met de zorgplicht van artikel 2.1, eerste lid. 

Het college had in het maatwerkvoorschrift vooral verwezen naar PGS 37-1 (gebruik van EOS’en). Het verhuurbedrijf komt daar tegen op en stelt dat PGS 37-2 op haar van toepassing is. Het gaat immers om de opslag van de EOS’en. Het college stelt daar tegenover dat de EOS’en tijdens de opslag regelmatig worden bijgeladen; dat opladen maakt dat sprake zou zijn van gebruik en daarmee zou PGS 37-1 van toepassing zijn. De rechtbank is dat niet met het college eens en oordeelt dat het controleren en opladen van de EOS’en ten behoeve van opslag, valt onder opslag als bedoeld in de PGS 37-2. Het college heeft daarom naar de verkeerde richtlijn verwezen en het maatwerkvoorschrift is daarmee onvoldoende gemotiveerd. 

Het beroep is gegrond, de rechtbank vernietigt het besluit op bezwaar en herroept het primaire besluit. Er gelden dus geen maatwerkvoorschriften meer. De rechtbank doet een beroep op het verhuurbedrijf, onder verwijzing naar de zorgplicht van artikel 2.1 Activiteitenbesluit, haar eigen belang bij de veilige opslag van EOS’en en het vooruitzicht dat de meeste eisen alsnog in het Bal zullen worden opgenomen, om de EOS’en verantwoord te blijven opslaan. 

Onder het Bal geldt de zorgplicht voor het milieu nog steeds (artikel 2.11), met een verruimde bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften. Onder het oude recht kon namelijk alleen een maatwerkvoorschrift worden gesteld over de zorgplicht voor zover het Activiteitenbesluit niet in een uitputtende regeling over dat onderwerp voorzag (dat vormde in deze zaak overigens geen discussiepunt). Onder het nieuwe recht doet het feit dat over een onderwerp specifieke regels zijn gesteld, niet af aan de toepasselijkheid van de specifieke zorgplicht en de bevoegdheid om daarover maatwerkvoorschriften te stellen. Bevoegde gezagen kunnen dus nu al via een maatwerkvoorschrift voor kiezen om de PGS-37 van toepassing te verklaren op het gebruik of de opslag van lithium-ion batterijen. Zij dienen er dan wel op te letten dat zij de juiste PGS-richtlijn hanteren, zo blijkt uit deze uitspraak.