Kort Commentaar Omgevingsrecht | Week 23

In deze blogreeks bespreken onze bestuursrechtadvocaten wekelijks enkele interessante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak. In deze aflevering: de vergunning van rechtswege onder de Wabo, de correctie Widdershoven bij een bestemmingsplan en intern salderen bij verkeersbesluiten.

Geen vergunning van rechtswege voor omzetting bedrijfswoning in burgerwoning (ECLI:NL:RVS:2025:2437)

De appellanten in deze zaak wonen allen in bedrijfswoningen in Amstelveen. De glastuinbouwbedrijven bij deze bedrijfswoningen zijn niet meer in eigendom van de appellanten, zodat het gebruik van deze woningen niet meer als bedrijfswoning was aan te merken en dit in strijd was met het bestemmingsplan. Appellanten hadden daarom allen een omgevingsvergunning aangevraagd om dit gebruik te legaliseren. De aanvragen waren alle drie afgewezen omdat het beoogde gebruik in strijd was met provinciale regels.

In hoger beroep bij de Afdeling betoogden appellanten dat de aangevraagde vergunningen van rechtswege waren verleend, omdat het college niet binnen de beslistermijn op de aanvragen had beslist. Deze regeling is neergelegd in paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en werd van toepassing verklaard op omgevingsvergunningen in artikel 3.9, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Artikel 3:10, vierde lid, van de Awb bepaalt echter dat de regeling voor vergunningen van rechtswege niet van toepassing is, als de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Onder de Wabo was de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing op omgevingsvergunningen voor een buitenplanse afwijking, en de reguliere voorbereidingsprocedure op binnenplanse afwijkingen en de zogeheten kruimellijst van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht.

De Afdeling zag zich daarmee voor de vraag gesteld of deze aanvraag kon worden vergund op basis van de kruimellijst. Als dat het geval was, zou immers een vergunning van rechtswege afgegeven zijn. Appellanten stelden dat het slechts ging om een gebruikswijziging (onderdeel 9 van de kruimellijst). Dit onderdeel gold echter alleen voor gebruikswijzigingen binnen de bebouwde kom. Op basis van de feitelijke omstandigheden concludeert de Afdeling dat de woningen buiten de bebouwde kom zijn gelegen. Een kruimelafwijking was daarom niet mogelijk en dus konden de aanvragen alleen vergund worden via een buitenplanse afwijkingsprocedure, waarvoor de uitgebreide voorbereidingsprocedure gold. De conclusie luidt dan ook dat geen vergunning van rechtswege was gegeven.

Onder het huidige recht geldt ook voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten de reguliere voorbereidingsprocedure. Betekent dat dat appellanten meer succes hadden gehad als de procedure onder de Omgevingswet was gevoerd? Nee, want met de Omgevingswet is ook de mogelijkheid van een omgevingsvergunning van rechtswege komen te vervallen. Aangezien de Afdeling oordeelt dat de omgevingsvergunningen terecht waren geweigerd wegens strijd met provinciale regels (zowel de oude Provinciale Ruimtelijke Verordening als de nieuwe Omgevingsverordening), zouden appellanten ook onder het nieuwe recht nul op het rekest hebben gekregen.

Geen toepassing correctie Widdershoven wegens strijd met gelijkheidsbeginsel (ECLI:NL:RVS:2025:2430)

De raad van de gemeente Oirschot had een bestemmingsplan vastgesteld, waarmee in de herontwikkeling van een voormalig agrarisch perceel werd voorzien. Appellant was het niet eens met de vaststelling van dit bestemmingsplan, omdat hij destijds ook plannen had met het perceel, maar de raad toen strenge voorwaarden stelde aan de herontwikkeling. Hierdoor had hij er uiteindelijk vanaf gezien het perceel te kopen. Appellant verzocht nu om schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen door de raad.

De raad stelde zich in de eerste plaats op het standpunt dat appellant op een grote afstand van het perceel woont (namelijk in Veldhoven) en dat hij daarom geen belanghebbende is. Appellant had echter een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan. Daarmee werd het belanghebbende-vereiste hem niet tegengeworpen, gelet op de Varkens in Noord-jurisprudentie van de Afdeling. Vervolgens oordeelde de Afdeling echter dat, gelet op de grote afstand tussen het woonadres van appellant en het plangebied, de norm van de ‘goede ruimtelijke ordening’ van artikel 3.1 Wet ruimtelijke ordening niet strekte tot bescherming van zijn belangen en dat het relativiteitsvereiste daarom aan een inhoudelijke bespreking van zijn beroepsgronden in de weg stond.

Appellant beriep zich vervolgens op schending van het gelijkheidsbeginsel, onder verwijzing naar de ‘correctie Widdershoven’. In de rechtspraak van de Afdeling is, naar aanleiding van de conclusie van staatsraad-generaal Widdershoven van 2 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3680), aanvaard dat schending van een norm die niet tot bescherming van de belangen van appellant strekt kan leiden tot de conclusie dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden (en daarmee tot een gegrond beroep).

Dat kon appellant hier echter niet baten, omdat de Afdeling oordeelde dat geen sprake was van gelijke gevallen. De herontwikkeling die dit plan mogelijk maakte, was namelijk wezenlijk anders dan de toenmalige plannen van appellant. Daar kwam bij dat niet was gebleken dat de raad voor de huidige ontwikkelaar minder streng was geweest dan voor appellant destijds. Dat de plannen van appellant uiteindelijk niet zijn gerealiseerd, is niet het gevolg van onwelwillendheid van de raad maar van het feit dat appellant er uiteindelijk zelf voor koos niet met de ontwikkelingen door te gaan.

Uit deze uitspraak blijkt eens te meer dat de lat van het gelijkheidsbeginsel, en daarmee van de correctie Widdershoven, hoog ligt. De Afdeling biedt geen ruimte voor een inhoudelijke discussie over het plan, laat staan over schadevergoeding voor appellant. Uitgangspunt van het omgevingsrecht blijft dat de bestuursrechter alleen bescherming biedt tegen ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving, als je zelf ook daadwerkelijk iets gaat merken van deze ontwikkelingen. Dat appellant zich mogelijk geschoffeerd heeft gevoeld, is geen zaak voor de Afdeling.

Geen handhaving tegen verhoging maximumsnelheid naar 130 km/h (ECLI:NL:RVS:2025:2363)

In 2016 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat met een verkeersbesluit de maximumsnelheid op een gedeelte van de A2 verhoogd van 120 km/u naar 130 km/u. Voor de motivering van mogelijke gevolgen hiervan op natuurgebieden werd verwezen naar het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Nadat het PAS in 2019 sneuvelde bij de Afdeling, diende Milieudefensie op 5 september 2019 een handhavingsverzoek in wegens strijd met de Wet natuurbescherming. Op 19 december 2019 heeft de minister een nieuw verkeersbesluit genomen waarbij de maximumsnelheid op alle autosnelwegen in Nederland overdag werd verlaagd naar 100 km/u. Vervolgens is het handhavingsverzoek van Milieudefensie afgewezen, omdat de stikstofdepositie door deze maatregel per saldo afnam ten opzichte van de oude situatie (waar de hele dag 120 km/u mocht worden gereden). Bij het tweede verkeersbesluit hoefde daarom geen passende beoordeling gemaakt te worden, zo stelde de minister.

In hoger beroep betoogde Milieudefensie dat hier sprake was van intern salderen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923) mag intern salderen thans niet meer worden betrokken in de voortoets. In de voortoets mag alleen worden beoordeeld of significante gevolgen voor natuurgebieden ten gevolge van het project (in dit geval: het rijden op de snelweg met 100 km/u overdag en 130 km/u ’s nachts) op zichzelf uitgesloten zijn. Aangezien bij autorijden stikstof wordt uitgestoten, is dat niet het geval, zo oordeelt de Afdeling. De Afdeling vernietigt daarom alsnog het besluit op bezwaar.

Vanuit het oogpunt van finale geschilbeslechting laat de Afdeling de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar echter in stand. Op grond van de 18 december-uitspraak geldt namelijk een overgangsperiode voor activiteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 gestart zijn; tot 1 januari 2030 mag niet handhavend worden opgetreden tegen deze activiteiten op de grond dat hier een natuurvergunning voor nodig was. Aangezien de verlaging van de maximumsnelheid op snelwegen inging in maart 2020, geldt het overgangsrecht voor dit verkeersbesluit en hoeft de minister niet handhavend op te treden.

Deze uitspraak biedt een helder voorbeeld van zowel de nieuwe rechtspraak over intern salderen als de gevolgen van het overgangsrecht zoals dat is uiteengezet in deze rechtspraak, buiten de bekende voorbeelden van agrarische activiteiten en woningbouw.